Interesse morale alla decisione e pronunce nell'interesse della legge nel giudizio amministrativo

TAR Lazio, Roma, Sez. I, sentenza del 21.09.2026, n. 15062

IL CASO E LA DECISIONE

La questione giuridica esaminata dal TAR capitolino prende le mosse dalla scelta di un Presidente di Sezione del Consiglio di Stato di impugnare il decreto del Presidente del Consiglio di Stato con il quale il ricorrente è stato assegnato alla seconda sezione di tale plesso, oltre che l’art. 20, comma 2 della delibera del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa del 18.1.2013 recante “disposizioni per assicurare la qualità, la tempestività e l’efficientamento della giustizia amministrativa”, nella parte in cui dispone che al procedimento di determinazione della composizione delle sezioni del Consiglio di Stato non debba anticiparsi un interpello come per le assegnazioni ai TAR.

Riassumendo brevemente la vicenda fattuale, il ricorrente era stato assegnato alla seconda sezione nel 2020, prima di ricoprire il ruolo di Presidente della sezione giurisdizionale del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia. Una volta chiesto di rientrare presso il Consiglio di Stato, egli è stato assegnato alla settima sezione. A questo punto, a seguito della soppressione di uno dei ruoli di Presidente della settima sezione, il ricorrente – divenuto perdente posto – è stato assegnato per il 2025 alla seconda sezione senza lo svolgimento di alcun interpello. 

Questa assegnazione ha suscitato dei dubbi nel ricorrente sotto il profilo della correttezza del procedimento rispetto al principio costituzionale di precostituzione del Giudice e al rischio che si possa minare la serenità del giudizio e la garanzia del giusto processo e indipendenza dei giudici speciali, anche con riferimento al principio di inamovibilità dei magistrati. 

Il TAR Lazio ha riassunto le domande giudiziali prospettate in tre questioni di carattere sistematico:

1) se l’individuazione per il giudice speciale di “un nucleo minimale di guarentigie che ne tuteli la posizione (e ne assicuri indipendenza, imparzialità e terzietà) anche ab interno”;

2) se l’attuale sistema, “rimesso esclusivamente all’apprezzamento del Capo dell’Istituto”, sia in grado di tutelare le prerogative dei giudici speciali;

3) se, infine, “la parte processuale (estranea per definizione alle dinamiche organizzative interne al Consiglio di Stato) di un contenzioso devoluto alla cognizione del giudice amministrativo e che confida nella cogenza del principio di cui all’art. 25 della Costituzione”, possa risultare pienamente garantita “confrontandosi con l’assetto sopra descritto”.

Nell’ambito del giudizio, rinunciando a portare avanti i profili di doglianza relativi al difetto di motivazione del decreto 356/2024 del Presidente del Consiglio di Stato nella parte in cui lo assegnava alla seconda sezione e nella parte in cui tale assegnazione avveniva senza previo interpello, innanzitutto il ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’art. 20 della delibera 18.01.2013 del CPGA – relativamente al provvedimento annuale di composizione delle sezioni del Consiglio di Stato – laddove non richiama nella sua interezza l’art. 17 della stessa delibera, ma solo il primo comma. La doglianza del ricorrente è che l’attribuzione di un potere di determinazione libera nel fine all’Organo di vertice dell’Ufficio giudiziario sia potenzialmente in grado di incidere sull’indipendenza del magistrato e contrasterebbe con l’art. 25 Cost..

Nella tesi del ricorrente, il procedimento di assegnazione del magistrato resterebbe un atto unilaterale autoritativo, privo di motivazione, senza riferimenti a criteri seguiti, con una visione non conforme a Costituzione.

Una modalità di scelta – senza interpello – che si differenzierebbe da quanto avviene per l’assegnazione dei magistrati dei TAR e per la magistratura ordinaria. 

Secondariamente, è stato evidenziato che l’art. 2 della l. n. 186/1982 sull’ordinamento di TAR e Consiglio di Stato non considererebbe l’avvicendamento come unica esigenza per l’assegnazione, nonché il fatto che dando il potere al Presidente, si integrerebbe una forma di abdicazione delle prerogative del CPGA.

Nell’ambito della domanda, il ricorrente ha fatto valere un “interesse morale” a che la decisione di assegnazione avvenga all’esito di un procedimento trasparente, sulla base di regole che non possano far dubitare che l’assegnazione sia avvenuta in maniera terza e imparziale.

Il CPGA, da parte sua, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e interesse, nonché l’improcedibilità per assenza di impugnazione del decreto del 15.01.2026, che ha confermato, due anni dopo il primo decreto, l’assegnazione del ricorrente alla seconda sezione.

Passando alla decisione, il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità connessa al difetto di legittimazione ad agire alla luce della qualifica del ricorrente.

L’interesse della decisione, invece, impinge la tematica dell’interesse ad agire, su cui è opportuno soffermarci.

Infatti, il ricorrente ha espressamente rinunciato a far valere l’illegittimità del decreto del 2024 e non ha impugnato quello del 2026 e tale situazione integrerebbe un’acquiescenza definita dal TAR come “un istituto processuale che esprime la rinuncia alla tutela giurisdizionale a seguito dell’accettazione di un provvedimento amministrativo da parte del soggetto che abbia subìto per effetto di quest’ultimo la lesione di un proprio interesse sostanziale, esplicitando tale volontà in vario e possibile modo (rendendo una specifica dichiarazione; compiendo atti chiari e concordanti che mettano in evidenza l’intenzione di accettare gli effetti del provvedimento; ponendo in essere comportamenti processuali incompatibili con la volontà di impugnare il provvedimento)”.

Tuttavia – ed è qui che la decisione assume particolare valore da un punto di vista giuridico – il ricorrente aveva fatto valere la sussistenza di un “interesse morale” a che l’assegnazione alla sezione avvenga secondo un procedimento trasparente, secondo regole che non possano far dubitare che detta assegnazione sia avvenuta in maniera terza e imparziale. In altre parole, un interesse che, essendo legato a prerogative di un soggetto incerto e indeterminato, viene ricondotto dal TAR alla categoria dei cosiddetti “interessi di fatto”.

In tal senso, il TAR ha ricordato che nel giudizio amministrativo non è riconoscibile alcuna tutela, sia pure indiretta e occasionale, all’interesse dei singoli a che le norme di buona amministrazione vengano osservate, né è postulabile una pronuncia nell’interesse della legge sulla falsariga delle statuizioni della Corte di Cassazione ex art. 363 comma 3 c.p.c..

Difatti, come spiega il giudice capitolino, l’enunciazione di un principio di diritto nell’interesse della legge – e non del ricorrente in senso stretto – sarebbe del tutto svincolata da un nesso strumentale con la risoluzione della controversia. Ne consegue che, avendo il ricorrente rinunciato al motivo sul decreto di assegnazione del 2024 e non avendo impugnato il decreto del 2026, il ricorso è stato dichiarato improcedibile.

Ciò nonostante, asseritamente seguendo le indicazioni dell’Adunanza Plenaria n. 10/2025, il TAR si è pronunciato anche sul merito. 

E, così, dopo aver ricordato che l’art. 107 comma 3 Cost. costituisce un "preventivo antidoto” alla creazione di rapporti di subordinazione nella magistratura, dove la distinzione deve avvenire solo per funzione, il TAR ha ribadito che l’art. 101 comma 2 Cost. postula la soggezione dei magistrati soltanto alla legge. Ad avvalorare tali principi, la giurisprudenza costituzionale (10.05.1982, n. 87) ha avuto modo di escludere qualsiasi differenziazione tra magistrati non derivanti dalla diversità di “compiti”. Quindi, il fatto che per il loro ruolo alcuni magistrati abbiano un potere di carattere dirigenziale-organizzativo, non per questo li deve proiettare in posizione sovraordinata. 

A rafforzare questo ragionamento, il TAR ricorda che il principio di distinzione soltanto per funzione è stato realizzato attraverso l’istituzione della regola sulla base del criterio della “anzianità senza demerito”. Regola tradottasi nella legislazione successiva relativa alla magistratura ordinaria e al passaggio in Corte d’Appello o Cassazione, poi ulteriormente arricchita nel 2006 con la legge n. 160 e l’avvento delle valutazioni di professionalità. 

Premesso ciò, il TAR ha calato le sue considerazioni nel caso concreto, rilevando che il fulcro meritorio della vicenda giuridica sarebbe da ricondurre allo stretto rapporto tra l’atto tipico dell’organizzazione giudiziaria, come l’assegnazione a sezioni del Consiglio di Stato, e la necessità di svolgere un procedimento trasparente e imparziale, quasi alla stregua di quanto previsto dall’art. 97 comma 2 Cost. per la pubblica amministrazione.

D’altronde, anche in base agli orientamenti della Corte costituzionale, mentre l’esercizio della funzione giudiziaria è estraneo al citato art. 97 – dovendosi fare riferimento agli artt. 14, 101 e 111 –, diversamente l’organizzazione degli uffici giudiziari deve rispettare il buon andamento e i suoi corollari. Tuttavia, nel ricorso non si contesterebbe la violazione del buon andamento nell’assegnazione del ricorrente alla seconda sezione – ritenuta effettivamente la via più immediata –, quanto l’assenza di un meccanismo funzionale e astratto che preveda un interpello per le assegnazioni, come per i TAR, dove parrebbe prevalere il criterio dell’anzianità.

Ad ogni modo, il Giudice adito ha escluso che il meccanismo contestato dal ricorrente comporti il rischio di un’organizzazione verticistica della magistratura amministrativa, in quanto il potere in concreto affidato al Presidente del Consiglio di Stato non comprimerebbe l’indipendenza interna né faciliterebbe il condizionamento dall’esterno; dopo aver escluso anche la sussistenza dei presupposti per la remissione della questione alla Corte costituzionale, il TAR ha dunque dichiarato il ricorso non solo improcedibile ma altresì infondato. 

OSSERVAZIONI SUGLI INTERESSI TUTELABILI NEL GIUDIZIO AMMINISTATIVO

La sentenza in commento è una decisione ricca di spunti processuali e indicazioni giuridiche che riguardano una vicenda giudiziale particolarmente interessante. Infatti, passando attraverso la trattazione delle condizioni dell’azione in ottica di ammissibilità, si definisce il perimetro dell’acquiescenza processuale ai fini dell’improcedibilità, per poi trattare il tema dell’avanzamento dei magistrati sotto la lente del principio della “anzianità senza demeritò” e del buon andamento amministrativo, facendo fare capolino alla teorica degli interessi morali e di fatto per parlare della decisione nell’interesse della legge.

Insomma, un unico provvedimento del TAR che avvolge varie sezioni del codice processuale e della teoria generale del diritto amministrativo, e che ribadisce importanti regole funzionali e principi generali, tanto da far quasi dimenticare al lettore che si sta trattando dell’impugnazione del decreto di assegnazione dell’ufficio di Presidente della seconda sezione del Consiglio di Stato.

La sentenza darebbe moltissimi spunti su cui soffermarsi e imbastire dissertazioni giuridiche, ma si ritiene opportuno indugiare su un aspetto in particolare: il ruolo dell’interesse morale e della decisione nell’interesse della legge. Chi si occupa di diritto amministrativo sul fronte processuale è sempre stato abituato a considerare il processo amministrativo come basato su un sindacato c.d. soggettivo, dove il giudizio può essere introdotto solo da colui che ha una legittimazione e un interesse ad agire, con l’effetto che la decisione avrebbe un effetto concreto sulla sua situazione giuridica soggettiva. Se questa è la regola, sappiamo anche che esistono delle eccezioni di c.d. giurisdizione oggettiva, come ad esempio il potere d’ufficio dell’AGCM ai sensi dell’art. 21 bis l. n. 287/1990 di impugnare atti amministrativi quando violino norme a tutela della concorrenza e del mercato, o la tematica delle associazioni portatrici di interessi collettivi.

Quindi, nella generalità dei casi, il ricorrente deve dimostrare un interesse alla decisione che sia concreto e attuale. 

Ma, quindi, che spazio lasciare all’interesse alla decisione che viene espressamente dichiarato come “morale”?

Infatti, nel caso concreto, la scelta del ricorrente – di chiedere in astratto che l’assegnazione alla presidenza di una sezione del Consiglio di Stato sia trasparente e imparziale attraverso un interpello, e decisa non in maniera diretta dal Presidente del Consiglio stesso – fa sorgere dei quesiti nel lettore.

Innanzitutto, viene naturale domandarsi quale sia l’interesse diretto sulla posizione dell’istante, dato che, indipendentemente dalla pronuncia, il suo ruolo viene "congelato" e non vi è interesse alla rivalutazione della posizione concreta (anzi vi sarebbe una rinuncia in tale senso). In questo senso, l’uso della “macchina giudiziaria” non sarebbe volto a risolvere una situazione concreta, ma piuttosto a dare un chiarimento astratto per vicende future che non toccano direttamente, o comunque attualmente, il proponente.

Secondariamente, e di conseguenza, ci si potrebbe chiedere se in particolari situazioni, come per esempio la volontà di evitare futuri contenziosi, il giudice amministrativo abbia un onere, comunque, di decidere certe questioni “di diritto”. 

In realtà, la soluzione scelta dal TAR soddisfa la risposta di entrambe le domande. Infatti, il giudice rileva l’improcedibilità dell’azione per l’insussistenza di un interesse concreto alla decisione e l’irrilevanza di un interesse morale all’interno di un processo non deputato a risolvere questioni meramente ipotetiche di diritto, ma a dare risposte ai cittadini su casi concreti. In altre parole, la regola è che il principio di diritto può essere enunciato o affrontato se mediato dalla necessità di risolvere il caso concreto. Una soluzione che va anche di pari passo con lo scopo della giurisdizione amministrativa, soprattutto di primo grado. 

Ma, il TAR fa un ulteriore approfondimento – astrattamente apprezzabile – nell’entrare, comunque, nel merito della questione, pur potendosi fermare alla mera declaratoria di improcedibilità. 

Il TAR, infatti, decide il merito della questione non perché si sente sottoposto a un onere – dare necessariamente una risposta al ricorrente –, nè perchè davvero obbligato dall'Adunanza plenaria richiamata, ma perché si rende conto dell’importanza della tematica: la nomina di Presidente di sezione al Consiglio di Stato e del riflesso che tale questione può avere nella collettività che si rivolge a tale organo come fruitore (fiducioso).

Spiegare il funzionamento della progressione di carriera dei magistrati, dell’organizzazione degli uffici, del ruolo del giudizio basato sulla “anzianità senza demerito” e del ruolo del buon andamento nei procedimenti di assegnazione è un’opportunità significativa in un’epoca in cui la magistratura è messa sotto stress e la chiarezza è la chiave di volta per spegnere possibili micce di polemica.

Ci si deve peraltro chiedere se la soluzione di unire la risposta al caso concreto (con esito di improcedibilità), alla soluzione in astratto della questione di merito (con esito di rigetto), rispecchia o meno l’interesse del lettore e della cittadinanza a che la “macchina della giustizia amministrativa” risolva e prevenga dubbi sull’azione amministrativa in ottica di raggiungimento di quel buon andamento che viene citato in sentenza. 

Una soluzione di decidere comunque il merito che, è bene ripeterlo, non costituisce un onere per il giudice amministrativo, ma al più una scelta di utilità nell’interesse non morale del ricorrente, né semplicemente della legge, ma probabilmente collettivo e di sostanza per una migliore percezione dell’intero apparato giudiziario.

D'altra parte, il Giudice adito si ferma nel caso di specie soltanto sulla soglia della soluzione finale del quesito, ritenendo implicitamente inammissibile la finalità del ricorrente di applicazione estensiva all’art. 20 del comma 2 dell’art. 17 della disposizione interna richiamata (disposizione riferita ai soli tribunali amministrativi regionali), in quanto tale finalità "mira – a conti fatti – ad introdurre manu judicis quale criterio risolutore la maggiore anzianità (di servizio nella sezione o di ruolo)".