"Competenze giurisdizionali" e accesso ambientale

Corte di Giustizia dell’Unione Europea, 15 aprile 2021, C 470-19

PREMESSA

L’accesso agli atti detenuti dalle pubbliche amministrazioni sta ricevendo nel corso degli ultimi anni, ed in particolare a cavallo tra il 2020 e 2021, un’attenzione sempre maggiore dalla giurisprudenza amministrativa nazionale che, a più riprese, ha ritenuto necessario ed opportuno estenderne i margini applicativi.

Accedere agli atti significa poter “controllare” che cosa avviene nella “casa di vetro” dell’amministrazione, ma anche ottenere quei documenti che consentono di tutelare situazioni giuridiche soggettive. Da ciò ne dovrebbe conseguire una maggiore responsabilizzazione delle pubbliche amministrazioni che sanno di “non poter nascondere” nulla (almeno in teoria) ai cittadini. Varrebbe dunque l’equazione per cui maggiore è l’accessibilità e meglio sarà garantito il buon andamento amministrativo. Ciò, fatto salvo il limite invalicabile del diritto alla riservatezza.

Ciò detto, proprio perché è innegabile la recente tendenza all’estensione del diritto di accedere agli atti, si ritiene utile riportare un caso particolare affrontato di recente dalla Corte di Giustizia Europea in cui, in virtù di un’interpretazione restrittiva della nozione di “autorità pubblica”, l’accesso sarebbe negato nei confronti di atti detenuti da organi giurisdizionali e relativi a procedimenti giudiziari ormai conclusi.

La pronuncia pare ulteriormente interessante perché, ponendo l’attenzione su una clausola di esclusione prevista dalla legislazione eurounitaria, restringe l’ostensione documentale proprio nel settore dell’accesso ambientale dove, a seguito della sottoscrizione della Convenzione di Aarhus e del diritto europeo, l’accessibilità agli atti avrebbe un ruolo privilegiato, in quanto ritenuto uno dei modi per “sensibilizzare maggiormente il pubblico alle questioni ambientali, a favorire il libero scambio di opinioni, ad una più efficace partecipazione del pubblico al processo decisionale in materia e, infine, a migliorare l’ambiente” come riporta il considerando 1 della direttiva n. 2003/4 sull’ "accesso del pubblico all'informazione ambientale”.

La conclusione a cui giunge la Corte di Giustizia lascia però dei dubbi, affidandosi (forse troppo) al dato letterale di una direttiva di quasi vent’anni addietro che sembrerebbe non più al passo con lo spirito di un’ampia disclosure che sta caratterizzando la disciplina dell’accesso agli atti. 

IL CASO E LA QUESTIONE GIURIDICA

Nel febbraio 2016 la High Court irlandese ha deciso una causa in merito alla contestazione di un’autorizzazione urbanistica per la costruzione di impianti eolici nella contea di Cork (Irlanda). 

Qualche mese dopo, un’associazione di categoria ambientalista ha presentato un’istanza di accesso alle copie degli atti di causa e alla documentazione ivi depositata. La richiesta è stata presentata, ai sensi della Convenzione di Aarhus e della direttiva 2003/4, che consentono un accesso generalizzato a dati e documenti ambientali, al Courts Service dell’High Court, detentore ex lege degli atti richiesti nell’ambito dell’esercizio di asserite competenze giurisdizionali, e per conto dell’autorità giudiziaria.

Il Courts Service, sulla base di tali presupposti, respingeva la richiesta; l’associazione si rivolgeva allora al “Commissioner for Environmental Information”, il quale respingeva a sua volta la nuova istanza, affermando che il Courts Service, quando agiva nell’esercizio delle suddette competenze, non era da considerarsi un’ «autorità pubblica», ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, delle norme nazionali irlandesi.

Il diniego del Commissario è stato così impugnato e, nel procedimento giudiziario che ne è seguito, la High Court ha adito la Corte di Giustizia per ottenere un chiarimento in merito alla nozione di autorità pubblica rapportata agli organi giurisdizionali competenti in procedimenti ormai conclusi e risolvere una volta per tutte la questione. 

In particolare, la High Court irlandese ha chiesto alla Corte di Giustizia di chiarire se il controllo sull’accesso agli atti giudiziari di procedimenti conclusi con decisioni definitive, contro le quali sono esperibili solo rimedi eccezionali, costituisca (ancora) una “competenza giurisdizionale”,  tale da non consentire l’accesso agli atti. 

Detto in altre parole, il giudice irlandese avrebbe voluto sapere se, una volta concluso un procedimento giudiziario, l’autorità giudicante e gli uffici della stessa siano da considerare ancora esercenti “competenze giurisdizionali” e, dunque, non soggetti alla richiesta di accesso ambientale ai sensi del punto 2 n. 2 della direttiva 2003/4, secondo cui: “Gli Stati membri possono stabilire che questa definizione non comprende gli organismi o le istituzioni che agiscono nell'esercizio di competenze giurisdizionali o legislative”.

LA DECISIONE E GLI ARGOMENTI

Nel rispondere, la Corte di Giustizia ha cercato innanzitutto di stabilire se in generale gli organi giurisdizionali e le persone fisiche e giuridiche sottoposte al loro controllo rientrino nella definizione di “autorità pubbliche” ai sensi dell’art. 2 n. 1 della direttiva n. 2003/4.

La norma detta le definizioni e per quanto qui di interesse afferma che è: “autorità̀ pubblica”: a) il governo o ogni altra amministrazione pubblica, compresi gli organi consultivi pubblici, a livello nazionale, regionale o locale; b) ogni persona fisica o giuridica svolgente funzioni di pubblica amministrazione ai sensi della legislazione nazionale, compresi incarichi, attività̀ o servizi specifici connessi all'ambiente; c) ogni persona fisica o giuridica avente responsabilità o funzioni pubbliche o che fornisca servizi pubblici connessi con l'ambiente, sotto il controllo di un organismo o di una persona di cui alla lettera a) o b). 

Questa norma fa parte, come detto, della direttiva n. 2003/4 redatta dal legislatore europeo con l’obiettivo di adattare il diritto comunitario alla Convenzione di Aarhus che sarebbe stata firmata di lì a poco dall’allora Comunità Europea. 

Secondo questa Convenzione, ogni persona fisica o giuridica potrebbe accedere ad informazioni ambientali senza la necessità di dover rappresentare o far valere un interesse particolare. Ovviamente tale privilegio vale solamente ogni qual volta venga richiesta un’informazione ambientale, come previsto anche all’art. 2 n. 1 della direttiva 2003/4 cioè: “qualsiasi informazione disponibile in forma scritta, visiva, sonora, elettronica o in qualunque altra forma materiale concernente: a) lo stato degli elementi dell'ambiente, quali l'aria e l'atmosfera, l'acqua, il suolo, il territorio, il paesaggio e i siti naturali, compresi gli igrotopi, le zone costiere e marine, la diversità̀ biologica e i suoi elementi costitutivi, compresi gli organismi geneticamente modificati, nonché́ le interazioni tra questi elementi; b) fattori quali le sostanze, l'energia, il rumore, le radiazioni o i rifiuti, compresi quelli radioattivi, le emissioni, gli scarichi e altri rilasci nell'ambiente, che incidono o possono incidere sugli elementi dell'ambiente di cui alla lettera a); c) le misure (comprese quelle amministrative) quali le politiche, le disposizioni legislative, i piani, i programmi, gli accordi ambientali e le attività̀ che incidono o possono incidere sugli elementi e sui fattori di cui alle lettere a) e b),nonché́ le misure o attività̀ intese a proteggere i suddetti elementi; d) le relazioni sull'attuazione della legislazione ambientale; e) le analisi costi-benefici ed altre analisi e ipotesi economiche usate nell'ambito delle misure e attività̀ di cui alla lettera c); e f) lo stato della salute e della sicurezza umana, compresa la contaminazione della catena alimentare, ove pertinente, le condizioni della vita umana, i siti e gli edifici di interesse culturale nella misura in cui sono o possono essere influenzati dallo stato degli elementi dell'ambiente di cui alla lettera a) o, attraverso tali elementi, da qualsiasi fattore di cui alle lettere b) e c)”. 

Premesso ciò, la Corte di Giustizia osserva che l’art. 2 n. 2 della direttiva 2003/4 pone una deroga all’accesso generalizzato affermando che: “Gli Stati membri possono stabilire che questa definizione non comprende gli organismi o le istituzioni che agiscono nell'esercizio di competenze giurisdizionali o legislative. Se alla data di adozione della presente direttiva nessuna disposizione costituzionale prevede procedure di riesame ai sensi dell'articolo 6, gli Stati membri possono escludere detti organismi o istituzioni da tale definizione (…)”. 

Tale periodo è importante, in quanto qualifica il diritto alla riservatezza e al corretto svolgimento di procedimenti giurisdizionali come prevalente sul diritto di accesso agli atti.

Questa disposizione troverebbe la propria giustificazione nel fatto che il legislatore europeo, in sede di adozione della Convenzione di Aarhus, ha cercato di perseguire l’obiettivo di promuovere il più ampio accesso alle informazioni ambientali detenute non dalle Corti giurisdizionali ma dalle pubbliche amministrazioni, in quanto solo esse si trovano usualmente, nell’esercizio delle proprie funzioni, a maneggiare dati e documenti inerenti all’ambiente e a prendere decisioni direttamente incidenti su tale argomento. 

Difatti, l’obiettivo primario di una maggiore accessibilità in questa materia è di consentire alle persone di partecipare alla fase procedimentale e decisionale in materia al fine di ottimizzare le scelte a tutela dell’ambiente.

Secondo questa lettura, gli organi giurisdizionali, in quanto tesi a valutare e giudicare, non avrebbero potere di prendere decisioni esecutive in grado di incidere direttamente sull’ambiente e, dunque, sarebbero escludibili dall’essere oggetto di accesso agli atti. In virtù di una tale interpretazione, non sarebbe possibile assimilare alla nozione di “autorità pubblica” quella di organi giurisdizionali, che siano o meno nell’esercizio della “competenza giurisdizionale”. 

Pertanto, lo stesso può essere sempre escluso ai sensi dell’art. 2 n. 2 direttiva 2003/4, indipendentemente se il procedimento di riferimento sia o meno già concluso, in quanto ha rilievo preminente la natura soggettiva dell’essere parte del potere giudiziario e non invece di quello amministrativo o esecutivo. 

La Corte di Giustizia, affermando che gli organi giurisdizionali o le istituzioni poste sotto il loro controllo non costituiscono “autorità pubbliche”, ha concluso rinviando la causa al giudice irlandese, che dovrà accertare se il Courts Service sia da ritenere un “autorità pubblica” che deve consentire l’accesso agli atti oppure se, avendo degli stretti rapporti con gli organi giurisdizionali irlandesi, esso rientri tra i soggetti da escludere ai sensi dell’art. 2 n. 2 della direttiva. 

SPUNTI CRITICI

La decisione in commento si mostra lineare nell’argomentazione che riprende il dato letterale della direttiva 2003/4, attuativa dei principi di cui alla Convenzione di Aarhus. 

Permangono tuttavia dei dubbi in merito alla portata della clausola escludente che permetterebbe di esentare gli organi con competenze giurisdizionali dall’ostensione delle informazioni ambientali. 

Ci si riferisce all’articolo 2 della direttiva al n. 2: “Gli Stati membri possono stabilire che questa definizione non comprende gli organismi o le istituzioni che agiscono nell'esercizio di competenze giurisdizionali o legislative.”

La norma, dal punto di vista letterale, si apre con un verbo (possono) che permette agli Stati membri di decidere se escludere o meno dall’accesso agli atti quei soggetti che svolgono competenze giurisdizionali o legislative. Quindi si tratta di una facoltà che, se esercitata, estromette dalla disciplina sull’accessibilità documentale tutta una serie di autorità pubbliche che rivestono due dei tre poteri dello Stato.

Bisogna, però, evidenziare che tale norma è meno restrittiva rispetto alla Convenzione di Aarhus che afferma, in merito alle “autorità pubbliche”: “La presente definizione non comprende gli organi o le istituzioni che agiscono nell'esercizio del potere giudiziario o legislativo”.

Quindi il legislatore europeo nel 2003 ha deciso di essere meno restrittivo rispetto alla Convenzione internazionale (“non comprende”), permettendo ai singoli Stati membri di decidere se includere o meno gli enti che esercitano il potere giurisdizionale e legislativo tra le autorità pubbliche. 

È ovvio, però, che se di tale clausola viene fatto un uso diffuso, solo l’Amministrazione resterebbe soggetta all’accesso agli atti in materia ambientale, con esclusione categorica di organi giudiziari e legislativi. 

Una tale stretta accessibilità parrebbe andare in contrasto rispetto alle finalità che l’accesso ambientale vorrebbe raggiungere: maggiore conoscibilità e partecipazione dei cittadini alle decisioni in materia ambientale, con l’obiettivo di salvaguardare l’ambiente. 

Per tale motivo ci si poteva attendere un’interpretazione della Corte di Giustizia che andasse al passo con i tempi, rendendo ammissibile l’accesso alle informazioni ambientali una volta conclusi certi procedimenti giudiziari, soprattutto considerando che il quesito pregiudiziale posto dal giudice irlandese riguardava l’estensione della nozione di “competenza giurisdizionale” e non la distinzione tra organo giurisdizionale e autorità pubblica.

Difatti, la High Court, probabilmente con l’intento di stimolare un’apertura della Corte di Giustizia, pare aver suggerito al giudice europeo una via per un’interpretazione estensiva della normativa che aprisse ad un accesso anche in materia giudiziaria, comunque non contravvenendo alla direttiva n. 2003/4. Infatti, tale testo utilizza non a caso le parole “competenze giudiziarie o legislative” e non “autorità giudiziarie o legislative”, lasciando implicitamente una via di accesso ai documenti ambientali quando non si tratta di competenze giudiziarie e legislative. Sembra quasi che nella stesura del testo sia stata volutamente fatta una precisazione riguardante il momento di esercizio del potere (competenza) piuttosto che la natura dell’autorità che lo esercita. 

Altrimenti ragionando, il legislatore europeo avrebbe ricalcato la Convenzione di Aarhus, molto più perentoria sull’argomento: “la presente definizione non comprende”.

Nonostante ciò, la Corte di Giustizia si concentra sulla distinzione tra autorità giudiziaria ed autorità pubblica, tralasciando la questione dell’effettività delle competenze esercitate, ritenendo che la prima non possa essere assimilata alla seconda (autorità pubblica/amministrativa), unico soggetto nei cui confronti le persone possono esercitare il proprio diritto di accesso ambientale. 

Tuttavia, proprio tale scelta del giudice europeo di limitare (o di orientare) il thema della decisione parrebbe opinabile. Infatti, la questione a cui rispondere avrebbe dovuto essere letta in altri termini dalla Corte di Giustizia per suscitare un reale interesse pratico: per quanto tempo può essere escluso l’accesso agli atti nei confronti di un organo con competenze giurisdizionali? Solo durante la fase processuale o anche dopo la sua conclusione?

Soltanto rispondendo a tali domande, si sarebbe data risposta alla richiesta del giudice irlandese. Di più, nel caso di una decisione positiva la Corte di Giustizia avrebbe anche colto l’occasione di aggiornare la disciplina sull’accesso ambientale, proponendo uno scenario del tutto nuovo, in cui i cittadini potrebbero accedere ad informazioni ambientali di fascicoli giudiziari conclusi. 

E forse, è proprio cogliendo la portata del quesito, che con prudenza la Corte di Giustizia ha deciso di incentrare la sua decisione sulla distinzione tra la natura di autorità giudiziaria e amministrativa, superando il dato letterale “competenza giurisdizionale” e la precisa richiesta della High Court irlandese.

Tuttavia, pur apprezzandosi la chiarezza della sentenza, si ritiene che tale decisione non sia in linea con i tempi attuali, in cui la tendenza generale, sulla scia del Freedom of Information Act, è nel senso di ampliare le possibilità di accesso agli atti, con il limite della riservatezza e dei segreti industriali o di Stato o di altri interessi molti sensibili. 

Proprio per questo si ritiene che la Corte di Giustizia avrebbe potuto cogliere l’occasione data dal Giudice irlandese e dal dato letterale dell’art. 2 par. 2 della direttiva 2003/4 (come detto meno categorico rispetto alla Convenzione di Aarhus) per estendere ulteriormente la portata del diritto di accesso agli atti ambientali, quasi vent’anni dopo l’approvazione del testo di tale direttiva, o comunque per ridefinire in senso più restrittivo i limiti dell’enunciato “competenza giurisdizionale”. 

Ciò, anche considerando che sempre più spesso vengono riconosciute competenze quasi assimilabili a quelle "giudiziarie" anche ad autorità amministrative indipendenti, che potrebbero in teoria “godere” di immunità dalle richieste di accesso alla luce della clausola escludente sopra vista. 

Ad ogni modo, si ritiene che un’estensione del diritto di accesso anche ai fascicoli giudiziari contenenti informazioni ambientali, parrebbe non inficiare l’operatività del diritto di opporsi all’istanza di accesso per coloro che sono interessati alla riservatezza degli atti e dei documenti ambientali richiesti.

Né, d’altra parte, l’ostensione documentale potrebbe incidere sull’esito di processi ormai conclusi con decisioni passate in giudicato. 

Così ragionando, si potrebbe auspicare che l’accesso o meno a determinati atti venga rimesso alla dialettica e al contraddittorio delle parti, senza che barriere preclusive, basate unicamente sulla natura giuridica di un ente o sulle sue competenze, vengano innalzate dalla legislazione.

Al contrario, la decisione in commento sembra sottintendere che gli organi giurisdizionali non possano prendere decisioni che incidono direttamente sull’ambiente e che, dunque, i cittadini non possano accedere a dati e informazioni da essi detenuti per contribuire alle decisioni in tale settore.

Tale enunciato, però, è vero solo nella parte dell’impossibilità per il quisque de populo di influenzare le decisioni degli organi giudicanti, ma non tiene conto che i giudici possono prendere decisioni che, seppur in maniera indiretta e mediata dal contenzioso, incidono sulla materia ambientale, cosicché acquisire i documenti alla base di una sentenza può essere utile a comprendere meglio i motivi di una scelta dell’organo giudicante per affrontare futuri contenziosi.

L’accesso a dati e informazioni di fascicoli di giudizi ormai conclusi, inoltre, possono contenere informazioni utili per incidere su scelte ambientali in altra sede.

Da queste osservazioni ne deriverebbe che non è così scontata, come sembrerebbe alla luce della sentenza qui in commento, l’esclusione categorica dell’accesso ad informazioni ambientali, contenute in fascicoli di giudizi ormai conclusi, solo perché detenute da organi giurisdizionali.

Un accesso a tali atti potrebbe infatti essere ammesso nei limiti in cui non vengano lesi diritti di altre parti che hanno preso parte ai procedimenti giudiziari oggetto di accesso. Lesione che però non dovrebbe essere presunta aprioristicamente per il solo fatto che si tratta di accedere a informazioni detenute da organi che svolgono funzioni giurisdizionali o legislative.

Al contrario, i controinteressati rispetto all’istanza di ostensione dovrebbero dimostrare il proprio interesse a tenere segreti gli atti e documenti a cui si chiede di accedere, come d’altronde succede in ogni altra tipologia di accesso agli atti. Senza il rischio della schermatura o della protezione data dalle competenze più o meno esercitate dall’organo che detiene la documentazione.

Anche in questo caso sembrerebbe comunque tutelato il diritto alla certezza del diritto e delle decisioni giudiziarie, senza interferenza sulla qualità delle decisioni giudiziarie.

Ecco allora che, alla luce di quanto rappresentato, si potrebbe concludere che la disciplina sull’accesso ambientale a livello europeo meriterebbe di essere rivista e aggiornata alle tempistiche e tendenze attuali, evitando di creare zone franche in cui è escluso sempre ed a priori l’accesso agli atti. Ciò potrà avvenire tramite l’interpretazione della Corte di Giustizia o in sede legislativa, cogliendosi le esigenze di disclosure e trasparenza richieste dai tempi attuali.