Diritto amministrativo
TAR Lazio, Roma, Sez. I, 11.12.2025, n. 22465 IL CASO E LA DECISIONE La conclusione dell' iter dei concorsi per referendario - qualifica di partenza dei magistrati amministrativi di primo grado - porta alla nomina di nuovi giudici che vengono assegnati alle varie sedi sparse sul territorio nazionale sulla base delle esigenze dei singoli TAR, e tenuto conto delle scelte preferenziali, secondo graduatoria, dei vincitori di concorso. Per valutare le esigenze degli Uffici giurisdizionali territoriali, il Consiglio di Presidenza verifica i numeri dei singoli Tribunali (ricorsi pendenti e scoperture di organico, principalmente) stabilendo poi quali sono i TAR effettivamente bisognosi, dove cioè destinare i nuovi magistrati o a favore dei quali proporre interpelli. Succede poi che alcune posizioni vengano sottratte da una valutazione complessiva e debbano essere esaminate sulla base di circostanze sopravvenute (capita, ad esempio, quando vengano assunti successivamente gli idonei non vincitori, o qualche magistrato transitato in altro plesso ci ripensi e torni nella magistratura amministrativa). Nel caso che ha dato origine alla sentenza in commento, ha suscitato vivace dibattito tra gli addetti al settore la valutazione operata dal CPGA dei “bisogni territoriali”, al fine di assegnare un Referendario "sopravvenuto", con decisione di destinare il giudice disponibile alla sede di Milano del TAR Lombardia. In particolare, risultava "per tabulas" che il TAR della Liguria, a seguito della fuoriuscita di alcuni magistrati (vincitori del concorso al Consiglio di Stato o trasferiti ad altri TAR) si trovava in evidente ed eccezionale carenza di organico (3 magistrati per ogni Collegio). D'altra parte, la situazione era stata prontamente segnalata, dal Presidente del Tribunale interessato, al CPGA. Le perplessità sono state dunque "vivaci" all'interno delle associazioni di avvocati amministrativisti liguri, che vivono in prima persona la situazione di carenza del TAR Liguria, dove i magistrati sono costretti a fissare le udienze di merito a lungo raggio, non potendo "implementare", per scarsità di magistrati, i ruoli di udienza. E, così, gli avvocati appartenenti a una di queste associazioni (la SIAA, che ha successivamente mosso atto di intervento ad adiuvandum nel giudizio) hanno deciso di impugnare la decisione del Consiglio di Presidenza, evidenziando che l’Organo di autogoverno non avrebbe correttamente valutato le varie esigenze dei TAR "bisognosi" e in particolare la carenza di organico del TAR Liguria (6 magistrati, invece che 11, cioè il 54%), a cui avrebbe dovuto essere assegnato il nuovo referendario. Al contrario, il giudice era stato assegnato a Milano, dove i dati, però, farebbero registrare la presenza di 25 magistrati (24 più il Presidente), cioè il 92% del totale (divenuto 96% a causa del trasferimento di un magistrato dal TAR Liguria proprio al TAR Lombardia Milano), a cui vanno però sottratti un giudice in fuori ruolo e tre magistrati a carico ridotto. Secondo i ricorrenti, la carenza del 45% dell’organico dei magistrati al TAR Liguria avrebbe reso “emergenziale” questa situazione e avrebbe necessitato di maggiore attenzione da parte del CPGA nella scelta sull’assegnazione del nuovo magistrato. All’esito della camera di consiglio cautelare, il TAR Lazio ha peraltro ritenuto di decidere il giudizio con sentenza in forma semplificata, rilevando l’ inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e carenza di interesse dei ricorrenti. In particolare, il TAR, richiamando le difese erariali, ha affermato che i ricorrenti lamentavano una lesione connessa all'interferenza sul corretto svolgimento ordinario dell’attività giurisdizionale del TAR Liguria, ma senza documentarla e senza porsi il tema sul se fosse stato possibile trovare soluzioni organizzative differenti, proprio all' interno dell’Ufficio ligure. In tal senso, il TAR ha ritenuto che la lesione fatta valere fosse meramente astratta e legata a possibili future compromissioni dell’attività giudiziaria, con assenza dunque di attualità . Ne conseguirebbe che la pronuncia caducatoria e conformativa richiesta nel ricorso non sarebbe stata assistita né da legittimazione né da interesse ad agire, e avrebbe inoltre avuto una non ammissibile portata “suppletiva” nell’andare a individuare la sede “giusta” a cui assegnare il referendario. In particolare, quanto al primo profilo, e più in generale con riferimento alla domanda di annullamento del provvedimento impugnato, il Giudice di primo grado ha "bocciato" processualmente l'indicata esigenza di evitare future compromissioni, non tanto della propria attività lavorativa, quanto, in maniera più ampia, della funzionalità dell’ufficio giudiziario, aderendo all'impostazione difensiva dell'amministrazione, secondo cui sarebbe stata " evidente la natura meramente astratta ed ipotetica del dedotto interesse, che lungi dall’essere attuale, rileva unicamente in vista di future ed eventuali iniziative laddove i rischi prospettati venissero a tradursi in oggettivi e documentati disservizi ". Ancora, il Tribunale ha rilevato che la sollecitazione del sindacato giurisdizionale sarebbe stata effettuata dai ricorrenti nella qualità di “utenti” del servizio giustizia, e quindi tramite una posizione legittimante per nulla differenziata da quella " vantabile da qualsiasi altro cittadino “interessato” al regolare svolgimento di quest’ultimo ". In conclusione, il ricorso è stato respinto in quanto non ammissibile.. LA RIPARTIZIONE DEI MAGISTRATI TRA I TRIBUNALI. ESIGENZE DI EQUILIBRIO E MOTIVAZIONE DELLE SCELTE La giustizia amministrativa si sta distinguendo per la sua velocità nel decidere contenziosi anche importanti, smentendo chi nel recente passato sosteneva che essa era un “freno” all’economia e un disincentivo agli investimenti. Le norme acceleratorie varate per realizzare gli obiettivi del PNRR, come l’art. 12 bis d.l. n. 68/2022 – indipendentemente dai dubbi che si nutrono al riguardo –, o le norme sullo smaltimento dell’arretrato, hanno contribuito a velocizzare i riti e a ridurre le pendenze. Tuttavia, il plesso giurisdizionale in questione è esposto a diversi problemi che rischiano di inceppare la “macchina” di questo apparato, specie se si pensa alla riduzione degli organici di alcuni TAR e alla concentrazione in sedi centralizzate di molteplici materie. La sentenza che si commenta riguarda proprio un giudizio relativo all’impugnazione della scelta del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (CPGA) di destinare un referendario di nuova nomina rientrato nel ruolo dei Giudici amministrativi al TAR Lombardia Milano, invece che al più “bisognoso” TAR della Liguria. Limitandosi a una lettura della decisione, parrebbe che l’impugnazione della decisione del CPGA sia stata del tutto inopportuna, in quanto non supportata da prove sull’effettiva criticità derivante dalla carenza di organico al TAR Liguria. In realtà, la rappresentazione operata dai ricorrenti, e in particolare la "fotografia" degli Uffici esaminata dall'Organo di autogoverno, avrebbero potuto essere meglio descritti ad esito di una più compiuta analisi di sistema. Un primo dubbio verte sulla tematica della legittimazione a ricorrere , posto che dovrebbe essere insito negli scopi delle stesse associazioni di avvocati amministrativi potere agire per la tutela degli utenti rappresentati (cioè gli avvocati amministrativi) contro scelte che creano disfunzione nel TAR di riferimento. Il secondo dubbio riguarda l’ interesse a ricorrere : infatti, l’interesse degli avvocati amministrativisti a ottenere per il proprio cliente una veloce fissazione delle udienze di merito è innata nel ruolo degli stessi e la semplice lesione del “diritto al tempo” – coniato proprio dalla giurisprudenza amministrativa – dovrebbe valere anche con riferimento alla dimensione processuale della fissazione delle udienze. Pertanto, si nutrono dei dubbi sulla tesi della mancanza di dimostrazione delle condizioni dell’azione posta dal TAR Lazio alla base della decisione. D'altra parte, se gli avvocati divengono essi stessi meri utenti del servizio giustizia , come tutti i cittadini, non si capisce chi potrebbe/dovrebbe impugnare atti che vanno ad incidere direttamente - tramite l'assegnazione o meno di una nuova risorsa - proprio su tale servizio. Possibile che a fare rilevare eventuali vizi del provvedimento di un Organo di autogoverno in materia possa essere, nel caso di specie, soltanto l' assegnato ? Ciò detto, al di là del contenuto del ricorso, è evidente che un problema nella ripartizione dei magistrati di nuova nomina nei vari Tribunali esiste. Infatti, basta leggere gli atti della III Commissione del CPGA e ascoltare la registrazione (pubblica) della seduta che ha portato all’assegnazione del nuovo referendario al TAR Lombardia, Milano, e non al TAR Liguria, per rendersi conto che criticità nella “macchina” delle assegnazioni vi sono. Invero, nei vari interventi succedutisi durante quella seduta, si è dato atto sia dei numeri della carenza di organico del TAR Liguria, sia della richiesta dello stesso Presidente del TAR Liguria, sia di posizioni divergenti in seno al medesimo CPGA. Tutti aspetti che la sentenza in rito del TAR Lazio non affronta, fermandosi all’inammissibilità. Sarebbe stato invece interessante scendere nel merito per capire fino a che punto il Giudice amministrativo avrebbe ritenuto di potersi spingere nel sindacare la legittimità dell'atto adottato dall'Organo di autogoverno, ripercorrendo il percorso motivazionale posto alla base del provvedimento, e verificando se fossero emerse, nell'istruttoria operata, delle chiare ("manifeste") discrepanze tra i numeri dell'uno e dell'altro Tribunale, tali da non giustificare, in assenza di ulteriori ragioni sistematiche o locali (che però avrebbero dovuto essere evidenziate esplicitamente), la preferenza per il Tribunale con minore scopertura di organico. D’altronde, il TAR Liguria ha visto nel 2025 un numero rilevantissimo di ricorsi depositati, per cui, con un organico di 6 magistrati, è insito nei numeri che il sovraccarico di ogni singolo magistrato, dovuto alla scopertura accentuata nell'Ufficio, porti a tempistiche di fissazione delle udienze di merito “lunghe”, considerando anche che, nonostante la Regione sia piccola, esistono contenziosi di rilievo nazionale dovuti agli appalti infrastrutturali PNRR (come, ad esempio, la diga di Genova) o alle concessioni balneari, che non possono risentire di fissazioni troppo distanti nel tempo. Ma il problema generale della ripartizione delle sedi tra i vari TAR non deriva semplicemente da questa “unica” assegnazione oggetto della sentenza in commento, quanto, piuttosto, da una generale tendenza dell’organizzazione della giustizia amministrativa che tende a privilegiare alcune sedi di TAR rispetto ad altre, sia da un punto di vista di materie di competenza funzionale, sia di ripartizione dei magistrati alle singole sedi. Per non parlare del più ampio tema della mancanza di collegamenti infrastrutturali di alcuni luoghi, che rendono meno appetibili alcune sedi di TAR. Probabilmente, ma è solo uno spunto di riflessione, per evitare disparità di organici tra i Tribunali territoriali, che vanno poi a impattare negativamente sulla veloce gestione del servizio giustizia amministrativa, potrebbero valutarsi delle soluzioni diverse. Da una parte, sarebbe da valorizzare il fatto che laddove ci sono più materie e più competenze per i singoli TAR periferici, maggiore diviene la loro appetibilità per i giudici che scelgono la sede: in altre parole, invece di avere un TAR Lazio con 20 sezioni e miriadi di materie da trattare, si potrebbe valutare una ripartizione equa tra le sedi dei TAR dando maggior valore agli atti delle amministrazioni periferiche, evitando la centralizzazione, e incentivando i nuovi referendari a spostarsi anche in altre sedi. Ulteriormente, si potrebbe aumentare l’accessibilità ai concorsi TAR (abbassando le annualità di esperienza richieste per iscriversi, che portano avvocati e funzionari pubblici ormai in carriera a perdere interesse nel concorso da referendario). O, ancora, si potrebbero valutare tipologie di interpello differenti, che possano incentivare le missioni verso TAR "carenti e scomodi". Per non parlare della possibilità di utilizzare udienze anche da remoto a regime ordinario , con possibilità per i magistrati di partecipare connettendosi anche da altri luoghi fisici, superando così le difficoltà infrastrutturali di collegamento tra le varie sedi (che nel 2025 pare comunque un problema ovviabile). Queste ipotesi proposte come spunto di riflessione dovrebbero andare di pari passo con scelte dell’organo di autogoverno della giustizia amministrativa che tendano a soluzioni risolutive e pragmatiche, per garantire l'equilibrata e omogenea funzionalità dei TAR su tutto il territorio nazionale.
TAR Lazio, Roma, Sez. II, 23.07.2025, n. 14631 IL CASO E LA DECISIONE Una società operatrice del mercato della produzione di armi ha impugnato gli atti della gara per l’affidamento della fornitura di pistole semiautomatiche (in numero di 3.800) complete di caricatore, oltre un caricatore di riserva per arma e di fondine, per il Corpo di Polizia Roma Capitale. In particolare, sono stati impugnati il bando, il capitolato e i provvedimenti che hanno avviato la suddetta procedura. La società ricorrente ha contestato, principalmente, che la fornitura potesse riguardare unicamente pistole prodotte dalla casa Heckler & Koch (di seguito anche “H.K.”) mod. SFP9 cal. 9x19 Luger, senza clausole di equivalenza, e la violazione dell’art. 79 del Codice dei contratti pubblici, e con esso della parte 2.A dell’all. II.5 del Codice citato, che pone il divieto di introdurre specifiche tecniche con l’effetto di limitare in modo ingiustificato la concorrenza nel sistema degli appalti pubblici. Da parte sua, la stazione appaltante si è difesa, rilevando come la gara di cui sono stati impugnati gli atti avrebbe fatto seguito ad una precedente procedura ristretta, conclusa nel 2023, che ha condotto l’Amministrazione a definire delle modalità di equipaggiamento del tutto confacenti alle esigenze degli agenti di polizia (allorché fu prescelta la pistola H.K. e invece il modello Beretta APX A1 fu ritenuto non idoneo). In altre parole, la scelta sarebbe frutto di precedenti analisi di mercato e della necessità di offrire continuità agli agenti dal punto di vista dell’attività manutentiva e di addestramento rispetto ai prodotti forniti in passato. Nella tesi dell’amministrazione le qualità della pistola H.K. sono individuate nella sicurezza dell’arma, nelle esigenze di addestramento degli agenti e nella facilità manutentiva, mentre sul tema dell’infungibilità viene opposto che la stazione appaltante avrebbe ampia discrezionalità nella scelta del prodotto. All’esito dell’udienza cautelare, il TAR adito ha deciso di trattenere la causa in vista di una sentenza semplificata, con la quale è stato accolto il ricorso. Nel dettaglio, il ragionamento del Giudice amministrativo è partito dalla relazione tecnica che la stazione appaltante ha posto alla base della gara. Nella stessa è riportato che la pistola HECKLER & KOCH mod. SFP9 cal. 9x19 Luger rappresenterebbe l’unica soluzione possibile, attese le caratteristiche uniche ed intrinseche del prodotto stesso, in grado di garantire il pieno soddisfacimento delle esigenze rilevate. Dalla stessa relazione si evincerebbe che non vi sarebbero alternative di prodotti adeguati alle esigenze della stazione appaltante. Tuttavia, ad avviso del TAR, le motivazioni esternate dall’Amministrazione nella lex specialis non avrebbero giustificato la scelta di mettere a gara un prodotto a marchio specifico , senza peraltro l’ammissione di prodotti con soluzioni equipollenti (cd. clausola di equivalenza ). Evidenzia il TAR che per sostenere l’infungibilità di un prodotto, la pubblica amministrazione dovrebbe fornire una motivazione rigorosa , stante la deroga al principio di concorrenzialità. Quindi, in assenza di detta motivazione e in presenza di richiesta di prodotti specifici, è risultata limitata la concorrenza. Il Giudice di primo grado cita, poi, il dato normativo dell’allegato II.5 del Codice, richiamato dall’art. 79, che prevede, alla parte II A n. 4, che “l e specifiche tecniche consentono pari accesso degli operatori economici e non devono comportare ostacoli ingiustificati all'apertura degli appalti pubblici alla concorrenza ” e, al n. 6, che “S alvo che siano giustificate dall'oggetto dell'appalto, le specifiche tecniche non possono menzionare una fabbricazione o provenienza determinata o un procedimento particolare caratteristico dei prodotti o dei servizi forniti da un operatore economico specifico, né far riferimento a un marchio, a un brevetto o a un tipo, a un'origine o a una produzione specifica che avrebbero come effetto di favorire o eliminare talune imprese o taluni prodotti. Tale menzione o riferimento sono tuttavia consentiti, in via eccezionale, nel caso in cui una descrizione sufficientemente precisa e intelligibile dell'oggetto dell'appalto non sia possibile applicando il punto 5. In tal caso la menzione o il riferimento sono accompagnati dall'espressione < > ”. Quindi, l’unicità del prodotto richiesta nella lex specialis di gara è possibile solo ove non esistano altre soluzioni sul mercato. Anche l’ Anac, nelle Linee Guida n. 8/2017 , ha confermato gli assunti che precedono, chiarendo, fra l’altro, anche in applicazione della giurisprudenza comunitaria (C. Giust. UE 8 aprile 2008, causa C-337/05), che “ la stazione appaltante non può accontentarsi al riguardo delle dichiarazioni presentate dal fornitore, ma deve verificare l’impossibilità a ricorrere a fornitori o soluzioni alternative attraverso consultazioni di mercato, rivolte anche ad analizzare i mercati comunitari e/o, se del caso, extraeuropei. Neppure un presunto più alto livello qualitativo del servizio ovvero la sua rispondenza a parametri di maggior efficienza può considerarsi sufficiente a giustificare l’infungibilità ”. Alla luce di questi riferimenti normativi e della prassi ANAC, il TAR conclude che la stazione appaltante non ha dimostrato l’unicità del prodotto pistola H.K. sul mercato, né che solo questo soddisfacesse l’interesse della stazione appaltante o che prodotti di altri marchi non avrebbero consentito di soddisfare l’interesse pubblico o sarebbero costati molto di più. Secondo il Tribunale adito, la stazione appaltante avrebbe dovuto usare altre tecniche di elaborazione della lex specialis , ad esempio utilizzando sistemi premiali, o criteri di valutazione per le caratteristiche tecniche dei prodotti, o fornendo indagini di mercato che potessero dimostrare l’univocità del prodotto da scegliere o l’impossibilità di altri marchi (Beretta, Colt, ecc.) di raggiungere il medesimo risultato. Alla luce di quanto ricostruito, secondo il TAR, se la stazione appaltante avesse correttamente istruito la procedura di gara e creato atti di gara specifici, il prodotto migliore sarebbe comunque risultato all’esito delle valutazioni delle offerte. In ragione di tutte queste motivazioni, il ricorso è stato dunque accolto e la procedura annullata. PRODOTTI SPECIFICI, CONCORRENZA ED ESIGENZE DELL'AMMINISTRAZIONE Il mercato è per sua natura composto da prodotti diversi che servono per soddisfare esigenze similari. Quale sia il migliore prodotto dipende dal mercato stesso e da come lo stesso viene recepito dall’utenza: buoni prodotti vengono acquistati da più soggetti, con un costo che si incrementa nel tempo. Prodotti nuovi o meno specifici, solitamente, hanno costi meno elevati per trovare una posizione di mercato sfruttando la concorrenzialità del prezzo offerto. Questo principio si riflette anche nel mondo delle commesse pubbliche, dove le amministrazioni individuano l’esigenza e l’interesse pubblico che possono essere soddisfatti sia tramite prodotti specifici, che tramite i loro equivalenti. In merito al concetto di “equivalenza” la giurisprudenza ha dato varie interpretazioni. Quanto poi alla discrezionalità nella scelta della stazione appaltante di indicare un prodotto specifico, senza offrire la possibilità di proporre prodotti equivalenti, l a soluzione operata dal TAR nella sentenza in commento pare oltremodo condivisibile, soprattutto alla luce dei principi fondamentali del nuovo codice dei contratti pubblici: risultato, fiducia, accesso al mercato. Difatti, la scelta del d.lgs. n. 36/2023 di porre la concorrenza non come fine, ma come mezzo per raggiungere l’interesse pubblico, dovrebbe imporre alle pubbliche amministrazioni di far sì che sia il mercato a decidere quale è il prodotto migliore per ogni esigenza, di modo che la discrezionalità amministrativa volta a individuare i prodotti migliori tra diverse soluzioni offerte, si correli infine proprio alla scelta già operata dal mercato. D'altra parte, solo attraverso il confronto concorrenziale può essere garantito il risultato finale auspicato nel caso concreto, ovvero di fornire agli agenti prodotti utili, funzionanti, facili da manutenere e coerenti con le attività da svolgere. Tanto più che, a differenza di altre situazioni, la stazione appaltante poteva contare su precedenti indagini di mercato e gare che avevano restituito degli output in grado di individuare quel “risultato” che tante volte rimane evanescente e astratto nelle scelte amministrative, risultando anche difficilmente sindacabile dai giudici amministrativi. Leggendo la sentenza, invero, pare chiaro l’obiettivo che la stazione appaltante voleva raggiungere, così come gli strumenti che aveva a disposizione. Semplicemente, è stata scelta una via errata – o meglio “prudenziale” nell’ottica dell’amministrazione, che voleva contare su un prodotto “sicuro”, perché già usato –, ovvero quella di scegliere a priori il marchio specifico da utilizzare per le esigenze da soddisfare. Nonostante quanto detto, si può comunque osservare che la scelta della stazione appaltante non era totalmente da stigmatizzare almeno nelle sue finalità (la sicurezza), dato che riflette una volontà di cautela verso il prodotto specifico e, forse, di poca fiducia per i marchi differenti. Ma, proprio su questo occorre ragionare. La fiducia, principio cardine del nuovo sistema di rapporti tra pubblica amministrazione e privati, avrebbe dovuto guidare la stazione appaltante ad affidarsi al mercato (e ai suoi operatori economici) e attendere che fosse lo stesso a portare alla soluzione più confacente alle esigenze ravvisabili nel caso di specie. In conclusione, questo è uno dei tanti casi da cui risulta evidente che è necessario un cambio culturale delle stesse pubbliche amministrazioni, che porti a riempire di significato e funzione i principi alla base del codice dei contratti pubblici, che dovrebbero essere usati dalle stesse durante il procedimento amministrativo, invece che astrattamente richiamati solamente nelle difese in giudizio, quasi a formare orpelli alle scelte ormai già fatte secondo canoni non più codificati e legati alla sola prassi.
