Cons. Stato, VII sez. 29 gennaio 2025, n. 711; Tar Emilia Romagna, sez. II, 14 ottobre 2020, n. 628 IL CASO E LE DUE SENTENZE A CONFRONTO Il caso che è stato esaminato in primo e in secondo grado, con visioni opposte, è relativo all’insediamento di scultori e performers denominato “Mutoid Waste Company” in Sant’Arcangelo di Romagna, dove, sin dall’inizio degli anni ’90, un gruppo di artisti noti a livello internazionale - specializzati nella scultura e nella trasformazione dei rottami e degli scarti - si è stabilito in area demaniale già destinata ad attività estrattiva e lavorazione ghiaie e poi dismessa, creando un parco con esposizione di sculture a cielo aperto; il tutto però in zona sottoposta a vincolo paesaggistico e senza alcun titolo. Su sollecitazione di un vicino, venivano dunque emesse dal Comune delle ordinanze di demolizione , fra l’altro, di camper, roulottes, pullman, furgoni, container, tettoie, cassoni, abusivamente realizzati. In un secondo momento, il Comune di Sant’Arcangelo di Romagna ha tuttavia riflettuto sul valore artistico del parco e sulla valorizzazione che esso era in grado di offrire ad una zona altrimenti abbandonata. Dunque, per legittimare i manufatti abusivi, acquisiti i pareri favorevoli della Soprintendenza, ha adottato uno specifico Piano Operativo Comunale Tematico (il Parco Artistico Mutonia, “Luogo del contemporaneo”) ed ha revocato le ordinanze di demolizione, vista l’incompatibilità della demolizione e rimessa in pristino con le nuove scelte politico-amministrative. In particolare, con il provvedimento di revoca il Comune, per un verso, dà atto di “ aver emanato legittimamente provvedimenti di demolizione e sgombero, in presenza di un accertamento di violazioni urbanistiche/edilizie ”; per altro verso motiva la revoca in relazione “ ad una volontà politica evolutasi nel tempo e oggi sfociata nell’adozione di uno specifico POC che recupera e ripropone la permanenza in loco della compagnia Mutoid Waste Company; di conseguenza i provvedimenti di demolizione e rimessa in pristino, di per sé incontestabili dal punto di vista giuridico/amministrativo al momento della loro emissione, sono diventati incoerenti od incompatibili con le nuove scelte amministrativo-politiche dell’Amministrazione, dettate da una sopravvenuta valutazione del prevalente interesse pubblico ”. La revoca viene quindi motivata sia come esercizio di jus poenitendi , sia in relazione a scelte politiche nel senso della inopportunità delle demolizioni per sopravvenuti motivi di pubblico interesse. In primo grado, il Tar Emilia Romagna, sez. II, 14 ottobre 2020, n. 628, ha rigettato il ricorso proposto dal vicino avverso i suddetti atti di “sanatoria” degli abusi, affermando fra l’altro che: “ Nel caso di specie, la disposta revoca non si dirige nei confronti di un provvedimento ad effetti continuativi, ma investe un ordine che non ha ancora esaurito gli effetti tipici che lo connotano, non essendosi ancora realizzati il concreto ripristino dello stato dei luoghi, l’esecuzione d’ufficio ovvero l’acquisizione coattiva al patrimonio comunale. L’ammissibilità della revoca nel peculiare caso esaminato consente di riportarsi alle condizioni previste dal legislatore, e in particolare ai “sopravvenuti motivi di pubblico interesse” e alla “nuova valutazione dell'interesse pubblico originario”, non rinvenendosi un’attribuzione di vantaggi economici (cfr. art. 21-quinques comma 1). Come hanno sostenuto le difese delle parti resistenti, nella fattispecie la scelta di mantenere l’insediamento trae sostegno dalla riconosciuta preminenza dell’interesse pubblico culturale, artistico e paesaggistico, che ha stimolato l’avvio del procedimento di adozione di un POC specifico. E’ assodato che alcun ripensamento dell’amministrazione è ordinariamente ammesso a fronte di un illecito edilizio acclarato, che legittima un’attività repressiva totalmente priva di discrezionalità; tuttavia, il vincolo all’azione amministrativa risulta (eccezionalmente) depotenziato a seguito della concorde valutazione degli Enti preposti alla tutela di interessi pubblici costituzionalmente tutelati". I due pareri favorevoli della Soprintendenza " sono stati espressi dalle amministrazioni istituzionalmente competenti alla protezione dell’ambiente, del paesaggio e dei beni storici e artistici. Le ampie e univoche riflessioni sviluppate – recepite nel POC adottato – hanno reso l’ordinanza di demolizione e remissione in pristino non più in linea con la volontà del competente soggetto pianificatore: quest’ultima è in altri termini divenuta incompatibile con gli effetti tipici del provvedimento repressivo assunto in precedenza. L’evoluzione successiva del processo di programmazione dell’assetto dell’area coinvolta è stata poi coerente con l’input proveniente dalla Soprintendenza ai Beni Architettonici e Paesaggistici e dalla Soprintendenza per i Beni Storici e Artistici. In ogni caso, per quanto attiene all’oggetto del gravame, i significativi elementi di cui si è dato conto (pareri e POC adottato) hanno avallato e legittimato il revirement contestato in questa sede: la revoca risulta in buona sostanza supportata da sufficienti ragioni giustificatrici… ”. In grado di appello, il Consiglio di Stato, VII sez., 29 gennaio 2025, n. 711, ha riformato la sentenza di primo grado. Secondo il Consiglio di Stato: “ È illegittimo il provvedimento di revoca di ordinanze di demolizione di opere abusive che sia motivato con la sopravvenuta valutazione del prevalente interesse pubblico al mantenimento dei manufatti (nella specie, sfociata nella adozione di un piano operativo comunale che consente il recupero) poiché l’ampia discrezionalità del potere di revoca presuppone la natura a sua volta discrezionale del provvedimento di primo grado che, nel caso di ordinanza di demolizione di opere abusive, va esclusa trattandosi di potere vincolato. L’ampia discrezionalità propria dello jus poenitendi non può surrogare l’assenza di discrezionalità del provvedimento repressivo degli abusi edilizi e l’accertata abusività degli interventi edilizi impedisce di dare rilevanza agli elementi sopravvenuti". È dunque “ illegittima la delibera di approvazione del piano operativo comunale tematico (POC) che tenda non tanto alla riqualificazione di fabbricati esistenti, quanto alla sanatoria di opere abusive. Difatti, gli obiettivi del recupero, della rinaturalizzazione e della valorizzazione dell’area, oltre a dover risultare coerenti con la pianificazione sovraordinata (nella specie, con il piano strutturale comunale - PSC e con il piano territoriale di coordinamento provinciale - PTCP), non possono avere ad oggetto insediamenti da demolire in forza di provvedimenti comunali repressivi degli abusi accertati (...) In argomento va anzitutto osservato che la “nuova” valutazione dell’interesse pubblico presuppone un originario, analogo potere valutativo: laddove gli interessi pubblici implicati nella vicenda dedotta sono sottratti ex se alla valutazione discrezionale dell’amministrazione circa la rimessione in pristino già in sede di originaria decisione circa la sorte dei manufatti (trattasi di area demaniale soggetta a vincolo paesaggistico), e dunque a fortiori lo sono in caso di revoca. Proprio l’ampia discrezionalità della revoca invocata dalle parti appellate presuppone la natura a sua volta discrezionale del provvedimento revocando: nel caso di specie quest’ultimo è un’ordinanza che, accertata la natura abusiva delle opere (non smentita neppure in sede di esercizio dell’autotutela), risulta vincolato nel senso della loro eliminazione e della rimessione in pristino del sito (la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in argomento è pacifica e consolidata: ex multis e da ultimo, sez. VI, sentenza n. 6734/2024). Non può dunque essere recuperato in sede di esercizio dell’autotutela il carattere discrezionale inesistente ab origine con riguardo alla specifica tipologica provvedimentale che viene in considerazione: l’ampia discrezionalità propria dello jus poenitendi non può evidentemente surrogare l’assenza di discrezionalità del provvedimento repressivo degli abusi edilizi. Le sopravvenienze allegate dall’amministrazione in sede di motivazione della revoca – in disparte quanto si dirà in relazione alle censure relative al POC - non sono dunque tali da supportarne legittimamente l’adozione: proprio l’aver ribadito la perdurante sussistenza in fatto e in diritto dell’accertata abusività degli interventi edilizi in questione impedisce di dare rilevanza agli elementi sopravvenuti, che peraltro hanno riguardo a scelte politico-amministrative che, a loro volta, devono comunque potersi attuare in un contesto (anche fisico) di piena legittimità (non potendo evidentemente tali scelte legittimare la permanenza sul territorio di insediamenti la cui abusività è stata accertata ed anzi ribadita in sede di esercizio dell’autotutela)… ”. REVOCA DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI, LIMITI E NATURA DEL POTERE ESERCITATO La potestà di revoca degli atti amministrativi è una particolare manifestazione delle potestà generali che l’amministrazione possiede al fine di adeguare permanentemente e congruamente situazioni giuridiche originate da precedenti atti alle sopravvenienze e a quello che è l’interesse pubblico attuale, mediante l’eliminazione con efficacia ex nunc della precedente determinazione. L’amministrazione è infatti chiamata a monitorare (di regola nei rapporti regolati da provvedimenti amministrativi discrezionali con efficacia protratta nel tempo) la costante opportunità dei propri atti e a verificare l’eventuale esistenza di interessi pubblici sopravvenuti che richiedono la privazione di effetti del provvedimento in precedenza adottato, tutto ciò a prescindere dalla presenza di profili patologici dell’atto. Così come l’amministrazione, nei rapporti di durata, è tenuta a verificare costantemente l’incidenza dei fatti sopravvenuti sulle condizioni di appagamento dell’interesse pubblico. Si tratta dunque di un potere – di adeguare costantemente il contenuto dell’atto rispetto all’interesse pubblico perseguito (il quale può variare esso stesso o richiedere un adeguamento dei mezzi in conseguenza di una modificazione della situazione fattuale originaria) – che nel contesto storico attuale, caratterizzato da repentini e imprevedibili sconvolgimenti, si sta rivelando particolarmente efficace e di grande utilità per le pubbliche amministrazioni. E’ un potere di adeguamento dell’assetto giuridico posto in essere dal primo provvedimento alla luce di fatti sopravvenuti che garantisce flessibilità all’azione amministrativa e che non trova rispondenza in omologhi istituti del diritto privato, dove mancano rimedi e strumenti atti a ricalibrare gli accordi contrattuali in presenza di sopravvenienze tali da alterarne l’equilibrio originario (senza che si configuri l’eccessiva onerosità sopravvenuta di cui all’ art. 1467 c.c. ). Il potere di revoca non deve però sembrare un privilegio della pubblica amministrazione, in quanto si tratta di una prerogativa consustanziale all’azione amministrativa, la quale deve essere sempre orientata al perseguimento dell’interesse pubblico del momento e deve essere espletata con i mezzi che in un determinato e mutevole contesto si rivelano di volta in volta i più adeguati. Presupposti della revoca in base all’ art. 21 quinquies della legge n. 241 del 1990 , sono: a) sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero mutamento della situazione di fatto non prevedibile; b) nuova valutazione dell’interesse pubblico originario : esercizio dello ius poenitendi che incide fortemente sull’affidamento ingenerato nel privato e che però, in base alla modifica apportata nel 2014, non è ammesso laddove vengano in rilievo provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici; tali provvedimenti non sono dunque più soggetti al mero ripensamento dell’amministrazione. Con riferimento all’oggetto, rimangono fuori dalla revoca gli atti non ancora efficaci, soggetti invece a ritiro , e gli atti con effetti istantanei , cioè quelli non in grado di produrre ancora i propri effetti nel momento in cui la P.A. ne valuta la perdurante operatività, nonché, di regola e salvo quanto si dirà in relazione al caso esaminato (ovvero alle ordinanze di demolizione non ancora eseguite), i provvedimenti vincolati . Con riferimento al tempo, il legislatore non dà elementi in ordine al momento entro il quale, a differenza dell’annullamento, può essere adottato il provvedimento di revoca. Pertanto la revoca in linea di principio è praticabile in ogni tempo. Quanto all’ affidamento del destinatario , a differenza che nell’annullamento d’ufficio, ove si richiede di tener “conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati”, esso non costituisce un ostacolo all’adozione della revoca: invero, qualsiasi affidamento privato è destinato a soccombere rispetto alle sopravvenienze di pubblico interesse. L’interesse del privato è tutelato unicamente sul piano patrimoniale attraverso l’ indennizzo . La previsione dell’indennizzo si atteggia infatti a contrappeso dell’ampio potere di revoca ed è sorretto da ragioni di giustizia distributiva e di attenuazione del pregiudizio sofferto dal privato, il quale otterrà un ristoro parziale di natura pecuniaria conseguente ad un atto lecito. Nondimeno, specie nel caso di esercizio dello ius poenitendi , l’esercizio del potere di revoca deve essere adeguatamente motivato in considerazione delle posizioni consolidate in capo al destinatario dell’atto revocando e dell’affidamento ingenerato. Quanto alla natura del potere esercitato , secondo una certa dottrina (v. da ultimo, Clara Napolitano “La revoca: profili di un potere di amministrazione attiva” in www.giustizia-amministrativa.it), il potere di revoca non sarebbe inquadrabile pienamente nell’ambito dell’autotutela, bensì nell’ambito dell’amministrazione attiva, riconoscendovi l’immanenza della funzione di tutela dell’interesse pubblico della quale la p.a. è istituzionalmente investita. Infatti, mentre l’annullamento d’ufficio nella sua veste di presidio della legalità starebbe perdendo i tratti dello strumento d’amministrazione attiva e si starebbe progressivamente avvicinando alla giustizialità (basti pensare, per esempio, ai termini d’operatività sempre più rigorosi – oggi, 12 mesi dall’adozione del provvedimento contra legem – con successivo consolidamento dell’atto illegittimo in caso di mancato esercizio di quel potere); la revoca, viceversa, assumerebbe sempre più i tratti di un provvedimento espressivo della buona amministrazione e dell’attenta capacità valutativa di una p.a. che contempera interessi anche dopo l’adozione di un provvedimento ed esercita il suo potere funzionalizzato per adeguarne il contenuto in occorrenza di sopravvenienze. “ Dunque più che il profilo d’atto di autotutela, nella revoca pare emergerne un altro. Che nulla ha a che vedere con l’attività giustiziale: bensì con una valutazione sorvegliata circa l’opportunità dei propri atti, tale da consentire alla stessa p.a. – stante l’unilateralità del suo potere – d’intervenire ed eliminarne gli effetti, alla ricorrenza di determinati presupposti. Come a dire che con la revoca la p.a. non si “autotutela” in senso tecnico: semplicemente si limita a gestire l’interesse di cui è portatrice, né più né meno di come aveva fatto con il provvedimento originario, veglia sugli interessi pubblici perseguiti in origine e, se questi mutano o richiedono un diverso intervento, interrompe gli effetti del provvedimento che li amministra ” (così la dottrina citata). Non v’è dubbio che queste due differenti letture (giustizialità/amministrazione attiva) comportino altrettanti precipitati: ove si aderisse all’idea che la revoca si identifichi sostanzialmente con un potere modificativo di una prima decisione amministrativa , e dunque che si tratti dell’esercizio della stessa funzione affidata all’autorità amministrativa emanante il primo provvedimento, solamente esercitata in senso inverso, allora l’interesse pubblico che si intende soddisfare con il provvedimento di revoca deve appartenere all’area di interessi propri al settore nel quale è preordinato ad operare l’atto da revocare. Dunque, ad esempio, vi dovrebbe essere corrispondenza fra decisione di far cessare gli effetti di un provvedimento ampliativo e possibilità di denegare quel provvedimento ove venisse richiesto in quello stesso momento. Cioè l’ambito di operatività della potestà di revocare e l’ambito della potestà di adottare/denegare quel medesimo provvedimento ampliativo dovrebbero coincidere. Perciò, venendo al caso esaminato, se il provvedimento originario è di tipo repressivo ed è vincolato (come nel caso di un’ordinanza di demolizione) non v’è spazio per la revoca. Ove invece si optasse per la seconda opzione interpretativa, svincolando il potere di revoca da quello di amministrazione attiva per farlo rientrare nel più generale potere di autotutela , allora la discrezionalità potrebbe allargarsi e lo spettro d’interessi oggetto di valutazione potrebbe essere più ampio e generale, potendo anche non riguardare direttamente la sfera di competenza dell’amministrazione emanante ed attingere a esigenze avvertite da altre amministrazioni, con la prima tuttavia in fatto coordinate. Anche rispetto a provvedimenti di tipo repressivo-ripristinatorio come le ordinanze di demolizione (i cui effetti tipici non si sono ancora completamente realizzati, perché non ancora eseguite, come nel particolare caso in esame) vi potrebbe essere spazio per l’esercizio del potere di revoca, involgendosi un livello d’interessi diverso e superiore. Ebbene, sembra che le due differenti soluzioni date al caso in esame rispettivamente dagli organi di giustizia amministrativa di primo e secondo grado, riflettano tali due differenti concezioni della revoca. Infatti, il T.a.r. Emilia Romagna sembra essersi mosso sulla base della concezione della revoca come autotutela, non ravvisando preclusioni all’esercizio di tale potere discrezionale pur in presenza di un provvedimento in origine vincolato, proprio perché si tratterebbe di due poteri diversi, dei quali, quello di autotutela è più esteso e nella fattispecie non limitato dalla considerazione di interessi di natura strettamente edilizia ma aperto alla considerazione di interessi di natura politico-amministrativa di ampio spettro. Invece, il Consiglio di Stato, si è mosso sulla base della considerazione della revoca come esercizio del medesimo potere di amministrazione attiva espletato con il provvedimento originario, con la conseguenza che se quel potere è in origine vincolato non potrà non esserlo anche in sede di revoca.  A parere di chi scrive l’impostazione inizialmente adottata dal T.a.r. sembra garantire una certa flessibilità all’azione amministrativa in modo maggiormente rispondente alla ratio del potere di revoca, permettendo di giungere alla soluzione, più opportuna e giuridicamente accettabile, di consentire il mantenimento del parco artistico una volta che le ordinanze di demolizione (nel frattempo non attuate) non erano più in linea con il nuovo strumento pianificatorio, quest’ultimo adottato dal Comune sulla base di un propria ragionevole scelta di natura politico-amministrativa e sulla base dei pareri positivi della Soprintendenza. Viceversa, la soluzione adottata dal Consiglio di Stato appare frutto di un astratto e soffocante sillogismo avulso dalle circostanze concrete: la revoca non si applica ai provvedimenti vincolati/ le ordinanze di demolizione sono provvedimenti vincolati = la revoca non si applica alle ordinanze di demolizione. Con la conseguenza, invero troppo rigida, per cui il previo esercizio del potere repressivo non sarebbe in alcun modo superabile da una sopravvenuta valutazione del prevalente interesse pubblico culturale, artistico e paesaggistico effettuata dagli organi politici del Comune.