Diritto amministrativo
TAR Lazio, Sez. II bis, 28.01.2026, n. 1694 IL CASO E LA DECISIONE i promotori di una richiesta di consultazione referendaria a sostegno della quale era ancora in corso la raccolta delle firme presso gli elettori hanno proposto ricorso avverso la delibera del CdM di fissare per il 22 e 23 marzo 2026 la data di svolgimento del c.d. referendum sulla giustizia . I ricorrenti sostenevano la natura di atto amministrativo e non politico della deliberazione impugnata, rappresentando di avere interesse a che la propria richiesta referendaria fosse esaminata dall’Ufficio centrale per il referendum al fine di dedurre la non correttezza del quesito esaminato ed ammesso dalla Corte di Cassazione e, di contro, la maggiore aderenza al testo normativo del testo del proprio quesito. In particolare, essi ritenevano che si sarebbe dovuto attendere la chiusura dell’iter della loro iniziativa di raccolta firme prima di poter fissare le date della consultazione. Il TAR Lazio, chiamato a decidere la domanda di sospensione degli atti impugnati, ha optato per una sentenza in forma semplificata. Innanzitutto, ribadendo un precedente orientamento dello stesso giudice, il TAR ha affermato l’esistenza di un interesse legittimo al corretto e ragionevole esercizio del potere di fissazione delle date del referendum, dato che il relativo atto ha natura amministrativa e non di atto politico, essendo applicativo della legislazione primaria. Proprio quest’ultimo aspetto era stato evidenziato nel passato dalla Corte di Cassazione (v. SS.UU. 15601/2023) sulla base dell'argomentazione che questi atti fossero soggetti a normazione e vincolati da un fine desumibile dal sistema. Tali atti, perciò, vanno ascritti nel novero degli atti di alta amministrazione , ossia di quelle determinazioni che costituiscono espressione di un’attività amministrativa non del tutto libera nel fine, ancorché connotata da intensa discrezionalità, e pertanto soggetti a sindacato giurisdizionale di legittimità ai sensi dell’ art. 113 Cost. Questa classificazione comporta l’assoggettabilità della materia al sindacato della giustizia amministrativa, sebbene nella misura del rilievo di eventuali manifeste illogicità formali e sostanziali. Diversa sorte avrebbe avuto, invece, l'impugnazione del solo dPR di indizione del referendum popolare di cui all’art. 138 Cost., rispetto al quale vi è difetto assoluto di giurisdizione, nella misura in cui il ricorso concerna l’annullamento della parte in cui detto d.P.R. recepisce la formulazione del quesito referendario individuato dall’Ufficio centrale per il referendum presso la Corte di Cassazione con propria ordinanza. (v. TAR Lazio n. 10445/2016). Conseguentemente, non è soggetto a sindacato in quanto atto politico il dPR nella parte in cui richiama il contenuto delle ordinanze dell’Ufficio centrale della Corte di Cassazione, mentre costituisce atto amministrativo soggetto a sindacato lo stesso dPR nella parte in cui decide le date di svolgimento della consultazione. Il TAR, poi, si è soffermato sull’interpretazione da dare all’ art. 15 della L. n. 352/1970 che attribuisce i poteri al Presidente della Repubblica di indire il referendum e all’ art. 12 dello stesso testo, sul ruolo della Cassazione nell’approvare i quesiti, facendo percepire la possibile incompatibilità temporale tra la fissazione del referendum da parte del Governo e la valutazione dell’Ufficio centrale per il Referendum presso la Cassazione di pronunciarsi su quesiti nella stessa materia. Nel decidere il merito del ricorso, il TAR ha poi ricordato come in materia referendaria ex art. 138 Cost. vi siano diverse posizioni. Da una parte, vi è chi sostiene che il referendum in questione ha una qualificazione oppositiva, mentre, dall’altra, vi è chi ritiene che abbia una funzione confermativa o approvativa (anche allo scopo di legittimare la parte politica che ha proposto il quesito). Secondo il TAR, le due posizioni potrebbero trovare una sintesi in un terzo orientamento, per cui il referendum costituzionale sarebbe un istituto di garanzia che consente di verificare la rispondenza tra la volontà parlamentare e la volontà popolare, garantendo l’esercizio dell’eventuale dissenso del corpo elettorale rispetto alla revisione della Costituzione. Non a caso, l’art. 138 Cost. prevede che il referendum possa essere proposto da minoranze parlamentari (1/5 dei membri di una Camera), territoriali (5 Consigli Regionali) e popolari (500.000 elettori). Si tratta della cosiddetta provocatio ad populum , funzionale a sottoporre al giudizio degli elettori la volontà parlamentare espressa dalla legge di revisione costituzionale. Quindi, l’art. 138 Cost. intende garantire che la legge di revisione costituzionale adottata dalle Camere a maggioranza qualificata sia sottoposta alla consultazione referendaria, onde verificarne la corrispondenza con la volontà espressa dalla maggioranza del corpo elettorale. Ciò considerato, il TAR ha ritenuto non fondata la pretesa vantata dai ricorrenti. Infatti, se la finalità ultima della legittimazione attribuita dall’art. 138 Cost. comma 2 è nell’effettiva attivazione del procedimento referendario, deve ritenersi che il termine di 60 giorni attribuito dall’art. 15 comma 1 l. n. 352/1970 al Consiglio dei Ministri per l’indizione referendaria risponda all’interesse pubblico alla certezza delle scansioni procedimentali. Proprio questa certezza è volta a risolvere la situazione di precarietà in cui si trova la legge costituzionale o di revisione costituzionale approvata senza la maggioranza dei due terzi e in attesa del vaglio referendario del popolo. In conclusione, visto che la finalità della disciplina è nell’effettiva indizione del referendum, sarebbe da escludere che i soggetti di cui all’art. 138 comma 2 Cost. abbiano la disponibilità del quesito. Infatti, non si può derogare, secondo il Giudice adito, a un precetto normativo chiaro che impone una tempistica certa e stringente per svolgere il referendum, sulla base di un evento futuro e incerto come l’ammissione del quesito proposto dai ricorrenti promotori. AMMISSIBILITA' dELLE RICHIESTE REFERENDARIe: LA POSIZIONE DELLA CORTE DI CASSAZIONE La discussione in merito alla natura giuridica degli atti di fissazione del referendum è un tipico caso di scuola, dove si distingue tra i cosiddetti atti di alta amministrazione e gli atti politici ai fini di capire quale sia il giudice deputato a decidere al riguardo. Ebbene, con l’approssimarsi del referendum sulla giustizia, il dibattito si è riacceso inevitabilmente e il giudice amministrativo è stato interpellato nuovamente per comprendere la legittimità della deliberazione del Consiglio di Ministri (CdM) sulla data di celebrazione del referendum, di cui all’art. 138 Cost.. La sentenza in commento è interessante perché pone l’attenzione sullo scopo del referendum c.d. "confermativo" e sull’obiettivo dello stesso: consentire in tempi certi di verificare la corrispondenza tra la volontà parlamentare e la volontà popolare. Uno scopo referendario che, a volte, viene perso nelle maglie di un confronto politico che rischia di spostare la questione su piani distanti dal diritto. In tal senso, la lettura data dal TAR Lazio, secondo cui non sarebbe disponibile l’interesse alla fissazione della data di consultazione, né derogabile la relativa disciplina, fa comprendere in maniera ancora maggiore l’importanza del referendum stesso e la peculiarità di questo strumento, che si potrebbe definire di “legislazione eccezionale”. Spostandosi sul piano strettamente giuridico, si segnala la continuità dell’orientamento giurisprudenziale sulla natura di atto di alta amministrazione dell’atto di indizione referendaria nella parte di scelta delle date, ammettendolo al sindacato del giudice amministrativo e rendendolo, così, più vicino ai cittadini. Passaggio fondamentale della motivazione del TAR è poi quello secondo cui “ l’interesse avuto di mira dal legislatore costituzionale non attiene alle modalità con cui si giunga alla richiesta di consultazione elettorale, ma al sostanziarsi della volontà di una minoranza (qualificata) di soggetti di attivare il procedimento referendario. Una volta conseguito lo scopo dell’articolo 138 Cost., che è quello di permettere la promulgazione e l’entrata in vigore della legge solo all’esito della consultazione elettorale, viene meno ogni interesse, quantomeno a livello costituzionale, a tutelare eventuali ulteriori proposte referendarie, le quali non potrebbero che avere il medesimo contenuto giuridico (l’approvazione o non approvazione della legge costituzionale approvata in via definitiva dal Parlamento), i cui effetti devono ritenersi assorbiti da quelli già conseguiti dall’ammissione del referendum ". Ancora, la sentenza in commento evidenzia che " deve escludersi che i soggetti a cui l’art. 138 comma 2 Cost. attribuisce l’iniziativa abbiano la disponibilità del quesito ". Tuttavia, la Corte suprema di Cassazione, in funzione di Ufficio centrale per il Referendum – pronunciatasi il 6 febbraio 2026 sulla legittimità della richiesta di referendum presentata proprio dai ricorrenti al TAR Lazio – si è soffermata sul valore da dare alla sentenza qui in commento emessa dal Giudice amministrativo, ritenendo in definitiva che non sia condivisibile l’affermazione in essa contenuta secondo cui, una volta approvato un quesito referendario, non ne sarebbero ammissibili altri in materia. In particolare, i Giudici di Cassazione hanno stabilito esattamente l'opposto, modificando conseguenzialmente il quesito originariamente proposto dai parlamentari in quello, più dettagliato, proposto dai cittadini, rimarcando che il TAR, sul punto, ha esercitato un potere giurisdizionale che non gli competeva, trattandosi di questione di ammissibilità di richiesta referendaria, secondo la "categoria della legittimità". Ancora, e sempre per assenza di potere giurisdizionale sul punto da parte del Giudice amministrativo, l'Ufficio per il Referendum ha ritenuto di nessun rilievo o influenza ai fini del suo decidere la circostanza che il TAR abbia individuato nella sentenza in commento quali sarebbero " i limiti della valutazione della legittimità della nuova richiesta referendaria ". Un’affermazione netta che fa comprendere la diversa visione in materia delle differenti giurisdizioni e che rischia di creare ancora più confusione nella cittadinanza che recepisce tali decisioni. D'altra parte, il Governo, a fronte dell'ultima ordinanza modificativa del quesito emessa dalla Corte suprema di Cassazione [1] , non ha rinviato la data del referendum, sostenendo che si tratti di una «precisazione» e non di una riformulazione tout court; né risulta che il c.d. comitato dei 15 si sia rivolto al TAR per opporsi al nuovo dPR, o abbia impugnato la decisione del Tar in commento, o ancora abbia presentato un conflitto di attribuzione contro il governo dinanzi alla Corte Costituzionale. [1] Il nuovo e definitivo quesito referendario in votazione il 22 e il 23 marzo 2026 così recita: « Approvate il testo della legge di revisione degli artt. 87, decimo comma, 102, primo comma, 104, 105, 106, terzo comma, 107, primo comma, e 110 della Costituzione approvata dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025 con il titolo ”Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”? ».
Tar Toscana, Sezione Quarta, sentenza n. 1584 del 6 ottobre 2025 IL CASO E LA DECISIONE La sentenza in commento offre lo spunto per soffermarsi su alcune questioni concernenti l’ articolo 11 del d.lgs. 36 del 2023 . Il caso origina dall’indizione di una procedura di gara, da parte del Comune di Pitigliano, per l’affidamento quadriennale del servizio di gestione dell’asilo nido nel medesimo Municipio. In particolare, il bando di gara prescriveva, in conformità all’art. 11. cc. 1-4 del d.lgs. n. 36 del 2023, l’ applicazione del CCNL delle cooperative sociali per il settore sociosanitario, assistenziale educativo e di inserimento lavorativo e consentiva l’applicazione di un diverso CCNL a condizione che assicurasse le medesime tutele economiche e normative per i propri lavoratori. La società ricorrente ha deciso di avvalersi di quest’ultima possibilità e di adottare un differente CCNL con la conseguente dichiarazione di equivalenza delle tutele economiche e normative. Dopo l’aggiudicazione a favore della ricorrente, è seguita un’interlocuzione fra quest’ultima e il Comune di Pitigliano al fine di chiarire determinatati aspetti relativi alla dichiarazione di equivalenza e nello specifico concernenti l’equipollenza dei differenti trattamenti economici. Le parti hanno chiesto altresì un parere precontenzioso all’ANAC in relazione alla questione dell’applicazione del CCNL indicato dalla stazione appaltante e alla verifica di parità delle tutele. È seguito infine l’annullamento in autotutela della precedente aggiudicazione in ragione della mancata dimostrazione dell’equivalenza delle tutele economiche fra il CCNL individuato dalla stazione appaltante e il diverso CCNL prescelto dall’operatore economico. Contro quest’ultima determinazione la ricorrente ha adito il Tar Toscana per chiederne l’annullamento in base ad un’articolata censura di violazione e falsa applicazione di legge, violazione e falsa applicazione degli artt. 11, 41, 108 e 110 del d.lgs. 36 del 2023, violazione e falsa applicazione della legge di gara, violazione dei principi di tutela della concorrenza, trasparenza, parità di trattamento, proporzionalità e ragionevolezza, eccesso di potere per ingiustizia manifesta, contraddittorietà, sviamento, difetto di motivazione ed istruttoria, violazione dell’art. 97 Cost.. L’esame del Tribunale di prime cure si è concentrato sull’articolo 11 del d.lgs. 36/2023, valorizzando la fondamentale ratio di tutela delle condizioni dei lavoratori impiegati negli appalti e nelle concessioni di rilievo pubblico. In particolare, tralasciando per ora le modifiche introdotte con il correttivo di fine 2024 (non applicabili al caso in esame), il primo comma di quest’ultimo articolo prescrive l’applicazione al personale impiegato negli appalti e nelle concessioni di carattere pubblico del “ contratto collettivo nazionale e territoriale in vigore per il settore e per la zona nella quale si eseguono le prestazioni di lavoro, stipulato dalle associazioni dei datori e dei prestatori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale e quello il cui ambito di applicazione sia strettamente connesso con l’attività oggetto dell’appalto o della concessione svolta dall’impresa anche in maniera prevalente ”. Il secondo comma, al fine di garantire certezza nella procedura di gara, obbliga la stazione appaltante a indicare negli atti di gara il contratto collettivo selezionato. In base al terzo comma del medesimo articolo, l’operatore economico può indicare un diverso CCNL a condizione che garantisca le stesse tutele economiche e normative del CCNL individuato dalla stazione appaltante. Queste condizioni costituiscono, dunque, la base sotto la quale l’operatore economico non può spingersi per proporre un’offerta economica più vantaggiosa. Inoltre, ai sensi del comma successivo, la stazione appaltante è tenuta ad acquisire dall’operatore economico un’apposita dichiarazione con cui quest’ultimo si impegna ad applicare il CCNL indicato per tutta la durata dell’appalto oppure una dichiarazione di equivalenza delle tutele. Quest’ultima è poi verificata con le modalità previste dall’ articolo 110 del d.lgs. 36/2023 . L’articolo 11 può essere riportato quindi all’interno di quella tendenza – riconducibile agli articoli 1, 4, 35 e 36 della Costituzione e potenzialmente confliggente con la libertà dell’iniziativa economica privata sancita dall’ articolo 41 della Carta costituzionale – volta a promuovere nella contrattualistica pubblica particolari istanze sociali e occupazionali al fine di tutelare la condizione dei lavoratori e di spostare il gioco concorrenziale su altri aspetti. Si tratta del c.d. fenomeno delle clausole sociali , che, insieme ad altre istanze e valori ambientali, ambisce a orientare la disciplina dei contratti pubblici verso logiche legate non solo allo scambio e alla massima economicità. Tornando al caso di specie, l’ANAC, nel parere precontenzioso suindicato, aveva sottolineato che la stazione appaltante non può imporre l’applicazione di un determinato contratto collettivo, ma è tenuta, in ogni caso, a verificare che l’aggiudicatario assicuri in concreto tutele economiche e normative equipollenti rispetto a quelle indicate nel CCNL individuato dalla stazione appaltante. Inoltre, l’Autorità aveva affermato che la valutazione di equivalenza economica avrebbe dovuto essere compiuta sulla base delle seguenti voci : retribuzione tabellare annuale, indennità di contingenza, Elemento Distinto della Retribuzione - EDR - a cui vanno sommate le eventuali mensilità aggiuntive (tredicesima e quattordicesima), nonché ulteriori indennità previste; pena l'esclusione del concorrente dalla procedura di gara. Nel caso di specie difettava un’analitica dimostrazione in punto di equipollenza delle tutele economiche. Infatti, nella dichiarazione di equivalenza delle tutele e nei successivi chiarimenti, l’operatore economico si era impegnato ad armonizzare la sola retribuzione tabellare oraria e non anche le ulteriori voci. Detta dichiarazione è apparsa al T.a.r. Toscana pertanto incompleta, non sufficientemente precisa e nel complesso inidonea a provare la sostanziale parità delle tutele per come stabilito dalla legge e nel bando di gara. In conseguenza, è apparso legittimo l’annullamento in autotutela da parte del Comune, che, ravvedutosi circa la mancata equipollenza delle tutele, ha deciso di rivedere la propria determinazione e di aggiudicare la gara al secondo classificato. Individuazione del contratto di lavoro applicabile in sede di redazione dei bandi Dalla sentenza in commento si evince la centralità della dichiarazione di equivalenza e il connesso onere dell’operatore economico di dimostrare in concreto e in modo particolarmente rigoroso l’equivalenza delle tutele fra i diversi contratti collettivi. Si segnala peraltro che con il decreto correttivo al Codice di cui al d.lgs. 31 dicembre 2024, n. 209 (v. art. 2), sono state introdotte alcune modifiche finalizzate ad assicurare un uniforme svolgimento delle prassi operate dalle stazioni appaltanti ai fini dell’individuazione del contratto di lavoro applicabile in sede di redazione dei bandi/inviti, nonché una semplificazione del quadro normativo e delle modalità di calcolo dell’equipollenza a favore degli operatori economici, ai fini della partecipazione ad una procedura di evidenza pubblica. In particolare, è stato inserito nel Codice un nuovo allegato I.01 , contenente concrete disposizioni per orientare l’operato delle stazioni appaltanti sia rispetto al contratto da individuare nel bando/invito, tenuto conto dell’oggetto dell’appalto, sia rispetto alla verifica di equipollenza dei contratti. In particolare, si è inteso introdurre dei meccanismi automatici per la valutazione di equipollenza tra i contratti sottoscritti dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, alla luce dei principali indici normativi ed economici rivelatori di tale sostanziale equivalenza. Conseguentemente, in particolare, al comma 4, secondo periodo, dell’art. 11 , è stata introdotta una frase secondo cui la dichiarazione dell’operatore economico di equipollenza delle tutele è anche verificata con le modalità di cui all’art. 110 “ in conformità all’allegato I.01 ”.
