Guida al diritto (9/2025)

sul c.d. decreto milleproroghe:

DL 27.12.2024 n. 202 - L 21.2.2025 n. 15 (testo coordinato in GU 24.2.25 n. 45), Disposizioni urgenti in materia di termini normativi. 

- testo del decreto convertito in legge (Guida al diritto 9/2025, 16-30)

- guida alla lettura e mappa delle principali novità, a cura di Laura Biarella (Guida al diritto 9/2025, 31-42) 

in tema di giustizia amministrativa:

- Marcello Clarich*, Il Tar Lazio chiude il 2024 in “positivo” ma servono risorse per le sfide future (Guida al diritto 9/2025, 12-15, editoriale). A margine della relazione svolta dal presidente del Tar Lazio, Roberto Politi, in occasione della cerimonia di inaugurazione del nuovo anno giudiziario [*professore ordinario di Diritto amministrativo presso La Sapienza Università di Roma]

in tema di responsabilità della PA (giudizio di legittimità e giudizio risarcitorio):

- Cons. Stato III 7.2.25 n. 1003, pres. Santoleri, est. Fedullo (Guida al diritto 9/2025, 47): La responsabilità della PA può ritenersi accertata quando, tenuto conto del comportamento degli organi intervenuti nel procedimento, la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimento normativo e giuridico tale da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato. In altre parole, ai fini dell’accertamento della responsabilità, perché si configuri la colpa dell’A., occorre avere riguardo al carattere e al contenuto della regola violata: se la stessa è chiara, univoca, cogente, in caso di sua violazione, si dovrà riconoscere la sussistenza dell’elemento psicologico. Al contrario, se il canone della condotta amministrativa è ambiguo, equivoco o, comunque, costruito in modo tale da affidare all’autorità pubblica un elevato grado di discrezionalità, la colpa potrà sussistere solo nelle ipotesi in cui il potere sia stato esercitato in palese spregio delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, proporzionalità e ragionevolezza, con la conseguenza che ogni altra violazione del diritto oggettivo resta assorbita nel perimetro dell’errore scusabile, ai sensi dell’art. 5 c.p. Da questo inquadramento della fattispecie risarcitoria discende che, a differenza che nel giudizio di legittimità, in cui l’oggetto del sindacato è il provvedimento amministrativo e la sua coerenza col quadro fattuale e giuridico esistente al momento della sua adozione, correttamente ricostruito il primo, ed esattamente interpretato il secondo, nel giudizio risarcitorio oggetto di valutazione è la complessiva condotta dell’Amministrazione, di cui il provvedimento costituisce solo un elemento. Si deve quindi verificare se, nell’esercizio del suo compito di perseguimento primario dell’interesse pubblico, essa non abbia travalicato i limiti basilari entro i quali l’azione autoritativa deve essere contenuta e che fungono da cornice esterna della discrezionalità amministrativa: imiti superati i quali essa cessa di essere riconoscibile come tale ed assume i connotati di una mera attività materiale lesiva degli interessi giuridici dei cittadini, della cui violazione l’A. è chiamata a rispondere sul piano risarcitorio. La diversa natura del giudizio risarcitorio rispetto a quello di legittimità comporta che le qualificazioni del provvedimento impugnato sancite dalla sentenza conclusiva del secondo non condizionano in modo automatico l’accertamento della fattispecie risarcitoria, diversi essendo l’oggetto dei due giudizi e i parametri cui deve ispirarsi il loro svolgimento. Proprio perché l’elemento soggettivo costituisce uno dei tasselli della fattispecie risarcitoria, il giudice, ai fini della sua ricostruzione, è chiamato a prendere in considerazione tutte le circostanze, di fatto e di diritto, caratterizzanti la concreta situazione devoluta alla sua cognizione, come emergenti dal materiale processuale e anche laddove non abbiano costituito oggetto di rituale eccezione di parte interessata. 

in tema di ambiente (zone speciali di conservazione e impianti eolici):

- Cons. Stato IV 7.1.25 n. 68, pres. Lopilato, rel. Gambato Spisani (Guida al diritto 9/2025, 96 T): 1. L'art. 2 del DM 17.10.2007 del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, nella parte in cui per introdurre le misure di conservazione richiede di assicurare la concertazione degli attori economici e sociali del territorio coinvolto, in quanto norma di rango regolamentare e quindi sublegislativo, costituisce una norma eccezionale, introdotta per rimediare all'inerzia manifestata dalle regioni nell'adottare le misure di conservazione necessarie per designare la zona speciale di conservazione (ZSC) e la zona di protezione speciale (ZPS). Detto disposto normativo non si applica pertanto nella regione Piemonte che ha superato detta inerzia con la previsione degli artt. 39 e 40 LR 29.6.2009 n. 19, che prevedono che i SIC si individuino su parere degli enti locali interessati e che si tenga conto delle segnalazioni delle amministrazioni dello Stato, degli enti locali, degli enti di gestione, senza richiedere un coinvolgimento degli operatori economici comunque considerati. 2. È legittimo il divieto imposto dalla giunta regionale alla realizzazione in prossimità di un sito Natura 2000 di importanza comunitaria (SIC), designato anche quale zona speciale di conservazione (ZSC), di impianti eolici di qualsiasi tipologia, inclusi singoli aereogeneratori, fatti salvi gli impianti di autoproduzione con potenza non superiore a 20 kilowatt, avendo l'Amministrazione considerato la stessa fascia di rispetto prevista dal precedente atto di indirizzo al piano energetico regionale e per questa fascia costruito una carta del rischio per gli uccelli in transito con criteri non illogici. Né in senso contrario rileva la circostanza che detto atto di indirizzo non vieti in assoluto di installare impianti eolici nella fascia di rispetto considerata, non potendosi considerare illegittimo l'operato della regione stessa nel momento in cui essa, sulla base di una motivazione congrua, abbia reso questa norma più severa per un sito ben individuato. 

- (commento di) Davide Ponte, No alla costruzione di impianti eolici vicino a siti d’importanza comunitaria (Guida al diritto 9/2025, 102-108) 

in materia edilizia (abusi):

- Cons. Stato II 27.1.25 n. 590, pres. Forlenza, est. Filippini (Guida al diritto 9/2025, 46-47): In caso di esecuzione di lavori (ulteriori) su un immobile abusivo già oggetto di domanda di condono edilizio, vale il principio di diritto secondo cui le opere ampliative, aggiuntive e modificative sono anch’esse abusive. La misura repressiva costituisce dunque atto dovuto, che non può essere evitata ricorrendo all’assunto per cui, per le opere realizzate, non si rendeva necessario il permesso di costruire o, comunque, le stesse avevano natura pertinenziale. In presenza di una mera istanza di condono è del tutto eccezionale la possibilità di effettuare lavori sul relativo immobile (abusivo): precisamente, è impedita la prosecuzione dei lavori e la modificazione dello stato dei luoghi, se non con l’osservanza delle cautele previste ex lege. E così, quando è pendente una domanda di condono edilizio è inibito al privato-istante apportare modifiche all’immobile che travalicano il limite di quelle c.d. non sostanziali. 

in tema di concessioni “balneari” (proroga):

- TAR Genova 1^, 19.2.25 n. 183, pres. Caruso, est. Felleti e TAR Napoli 7^, 14.1.25 n. 365, pres. Maddalena, est. Caprini (Guida al diritto 9/2025, 47-48): Le sentenze, adeguandosi alla decisione dell’Adunanza plenaria n. 18/ 2021), confermano la necessità di procedure competitive per assegnare aree demaniali, ma danno peso alla possibilità di giungere in modo uniforme al 30 settembre 2027, data individuata dal DL 131/2024 per attuare il sistema delle gare. Le concessioni scadute vanno assegnate in modo competitivo, ma non necessariamente subito per periodi lunghi, perché occorre tener presenti, tra l’altro, le esigenze della pianificazione delle aree demaniali. Nell’ottica di procedure uniformi, entro il settembre 2027, si stempera quindi la rigidità della sentenza del Tar ligure che ritiene non applicabile il DL 131/2024 e il termine posto (settembre 2027) come limite massimo tollerabile per effettuare gare. Pochi giorni dopo la sentenza ligure, la Commissione UE, che aveva innescato la procedura (4778/2231) di infrazione sulle proroghe, ha lanciato infatti un informale segno di distensione, confermando che la procedura di infrazione sulle concessioni demaniali turistiche si chiuderebbe qualora lo Stato riformasse ed avviasse, entro il settembre 2027, le procedure di assegnazione.

in materia antitrust:

- Corte giust. Ue, Grande sezione, 25.2.25, causa C-233/23 (Guida al diritto 9/2025, 48): È abuso di posizione dominante il no della piattaforma digitale dedicata a ospitare app di terzi se nega l’interoperabilità senza motivare in ordine a rischi per la sicurezza. L’abuso scatta anche quando per far girare le app i terzi non necessitano della piattaforma digitale dell’azienda in posizione dominante, ma attraverso di essa il servizio offerto ha la possibilità di raggiungere maggiore attrattività nei confronti del pubblico. (Al rifiuto è seguita l’ammenda inflitta a Google, colosso digitale, dall’Autorità italiana garante della concorrenza e del mercato. Google ha impugnato la decisione dinanzi al Consiglio di Stato a cui la Corte UE ha chiarito che il rifiuto anche se la piattaforma non è necessaria all’utilizzo della app può scattare per l’appeal che deriva dalla sua presenza sulla piattaforma caratterizzata dalla sua enorme visibilità sul mercato digitale. L’abuso si realizza anche quando l’impresa richiedente non è fuori dal mercato, ma per la sua assenza dalla piattaforma soffre di un gap anticoncorrenziale. Va valutato cioè se nei fatti il rifiuto ostacoli il mantenimento o lo sviluppo della concorrenza sul mercato rilevante)

in tema di social network (responsabilità di Facebook per i commenti):

- Cedu 7.1.25, ric. 1847 (Guida al diritto 9/2025, 48): L’ingerenza nel diritto alla libertà di espressione non è compatibile con la Convenzione se le autorità nazionali non hanno considerato l’interesse generale della questione controversa; una responsabilità per commenti di altri, considerati diffamatori, non è ammissibile senza un preciso quadro normativo. (Secondo la Cedu, le norme dell’ordinamento nazionale rilevanti non contengono alcuna indicazione circa l’obbligo per il titolare della pagina di un social network di monitorare i messaggi pubblicati da terze parti, né sulle le modalità di un eventuale siffatto controllo. A riprova della carenza di prevedibilità della limitazione, la Cedu evidenzia che ciascuna delle corti nazionali aveva argomentato diversamente la responsabilità del ricorrente per la mancata moderazione di commenti di terzi. Per la Corte di Strasburgo, i giudici nazionali si sono spinti oltre il significato letterale e immediato delle disposizioni invocate per affermare la responsabilità del ricorrente. Le norme applicate dai giudici nazionali non possono considerarsi sufficientemente chiare e dettagliate per mettere al riparo i cittadini da possibili ingerenze delle autorità pubbliche nell’esercizio della libertà di espressione. Tali basi giuridiche non hanno individuato il perimetro e le modalità per l’esercizio da parte del ricorrente della libertà di espressione anche rispetto alla moderazione di contenuti di terzi in modo da garantire il livello di protezione richiesto in una società democratica. La Corte ha così dichiarato la violazione dell’art. 10 della Convenzione anche con riguardo alla condanna per i contenuti di terzi).

in tema di farmaci (pubblicità):

- Corte giust. Ue 5^, 27.2.25, causa C-517-23 (Guida al diritto 9/2025, 110 solo massima): L'art. 86, par. 1, della direttiva 6.11.2001 n. 83 (2001/83/CE), recante un codice comunitario relativo ai medicinali per uso umano, come modificata dalla direttiva 2011/62/UE, va interpretato nel senso che non rientrano nella nozione di «pubblicità dei medicinali», ai sensi di tale disposizione, azioni pubblicitarie realizzate per l'acquisto di medicinali indeterminati, soggetti a prescrizione medica, sotto forma di sconti e di pagamenti, mentre rientrano in tale nozione azioni pubblicitarie realizzate per l'acquisto di medicinali indeterminati, soggetti a prescrizione medica, mediante omaggi promozionali sotto forma di buoni per il successivo acquisto di medicinali non soggetti a prescrizione. L'art. 34 TFUE e l'art. 3, par. 4, lettera a), della direttiva 2000/31/CE relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della società dell'informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno non ostano a una normativa nazionale che, al fine di tutelare i consumatori, vieta un'azione pubblicitaria con la quale ai clienti di una farmacia stabilita in un altro Stato membro che inviino la loro prescrizione medica e partecipino a un controllo dei medicinali viene offerto un premio pecuniario, senza che sia possibile conoscere l'importo esatto di tale premio. L'art. 87, par. 3, della direttiva 2001/83, come modificata dalla direttiva 2011/62, non osta a una normativa nazionale che vieta azioni pubblicitarie realizzate per l'acquisto di medicinali indeterminati soggetti a prescrizione medica, mediante omaggi promozionali sotto forma di buoni corrispondenti a una certa somma di denaro o a sconti in percentuale per il successivo acquisto di altri prodotti, quali medicinali non soggetti a prescrizione. 

- (commento di) Marina Castellaneta, Pubblicità di farmaci senza prescrizione, gli Stati possono porre dei limiti sui messaggi di acquisto (Guida al diritto 9/2025, 110-114)

in tema di famiglia (accordi di separazione):

- Cass. 2^, 4.2.25 n. 2774 (Guida al diritto 9/2025, 63-64 s.m., annotata da Mario Piselli): Una volta sciolta la comunione legale con la separazione consensuale, rientra nella piena autonomia negoziale delle parti disciplinare gli aspetti economico-patrimoniali - estranei agli obblighi ex legeriguardanti la prole, in relazione ai quali l’autonomia delle parti contraenti incontra limiti - con l’accordo di separazione omologato; in tale sede le parti possono liberamente disporre dei beni in comunione al fine di regolare i rapporti economici della coppia e possono prevedere una ripartizione del bene immobile in comunione legale per quote non egalitarie nell’ambito delle reciproche attribuzioni patrimoniali, in vista della successiva divisione, senza che ricorra alcuna ipotesi di nullità. 

in tema di locazioni:

- Cass. 2^, 4.2.25 n. 2770 (Guida al diritto 9/2025, 50 T): Le norme del regolamento di condominio che impongono divieti di destinazione e altre limitazioni similari all'uso delle unità immobiliari di proprietà esclusiva concorrono a integrare la disciplina delle cose comuni dell'edificio, in quanto dirette a impedire un uso abnorme delle stesse in conseguenza di situazioni e comportamenti che non si esauriscano nello stretto ambito delle proprietà esclusive: di tal che, in caso di violazione di tali prescrizioni, l'amministratore del condominio, indipendentemente dal conferimento di uno specifico incarico con deliberazione della assemblea, ha, a norma dell'art. 1130 c.c., il potere di farne cessare il relativo abuso e, quindi, la relativa legittimazione processuale. 

- (commento di) Mario Piselli, Non è generico il divieto di destinare le unità immobiliari a “casa alloggio” (Guida al diritto 9/2025, 55-56). La SC ribadisce che i divieti di destinazione degli immobili costituiscono servitù negative.

in tema di professione notarile:

- Cass. 3^, 6.2.25 n. 2969 (Guida al diritto 9/2025, 57 T): In tema di responsabilità del notaio, l'espressione "ricevere un atto" contenuta nella legge notarile va intesa nel senso non di accettare materialmente un documento, bensì di indagare la volontà delle parti, interpretarla ed esprimerla in forma giuridica in modo che possa conseguire gli effetti voluti dalle stesse. Ne consegue che in caso di pubblicazione di un testamento olografo, l'atto "ricevuto" dal notaio, è l'atto di pubblicazione, il quale nulla aggiunge alla validità, invalidità o mera convenienza del testamento e/o dell'eventuale legato in esso previsto con riferimento alla posizione dell'erede o del legatario. 

- (commento di) Eugenio Sacchettini, Azione corretta pubblicare l’olografo che il notaio ha avuto dalla legataria (Guida al diritto 9/2025, 59-62) 

c.s.

Le biblioteche sono farmacie dell'anima (definizione data alle biblioteche dai faraoni nell'antico Egitto)