Mancato esercizio del potere amministrativo e lesione del diritto alla salute

Sentenza n. 3364/2021, pubblicata il 22/04/2021, del Tribunale ordinario di Milano - Decima civile

IL CASO E LA DECISIONE

Il Tribunale ordinario di Milano esamina il ricorso ex art. 702 c.p.c. di una persona fisica che ha chiesto il risarcimento del danno alla salute, connesso al peggioramento delle sue condizioni di vita, e del danno alla vita di relazione, che il Comune di Milano e la Regione Lombardia gli avrebbero causato, violando gli obblighi concernenti i valori limite e i valori obiettivo posti dal d.lgs. n. 155/2010 di recepimento della Direttiva 2008/50/CE a tutela della salute umana, e non avendo adottato le misure idonee a determinare il rientro, nel più breve tempo possibile, dei livelli di inquinamento all'interno dei predetti valori limite.

In particolare, parte ricorrente aveva allegato che nel corso degli ultimi anni – e comunque fin dal 2007 - i livelli di inquinamento atmosferico a Milano, come negli altri 11 capoluoghi di provincia della Lombardia, avevano  superato di gran lunga i limiti consentiti.

Da questo superamento della soglia tollerabile era derivata, sempre secondo la tesi del ricorrente, un’esposizione all’inquinamento che, nel suo caso specifico – residenza in una zona molto trafficata di Milano –, gli aveva cagionato una situazione di bronchite acuta e di irritazione agli occhi, alla mucosa nasale e faringea, che migliorava soltanto con il trasferimento al mare nel fine settimana.

Il ricorrente deduceva, pertanto, oltre alla sussistenza di un danno alla salute, anche un esito finale di danno permanente alla vita di relazione, che era consistito nell’essersi infine trasferito da Milano ad una località di mare a decorrere dal mese di ottobre 2018.

I convenuti, dal canto loro, sarebbero stati responsabili della causazione di tali danni per condotta omissiva ex art. 2043 c.c., in quanto non avrebbero adottato le misure volte alla limitazione del traffico veicolare, quale importante fonte di inquinamento, a tutela della salute umana, nonché tutte quelle misure idonee a salvaguardare la salute pubblica, così come era nelle loro facoltà, in esecuzione dei poteri-doveri attributi dall’ordinamento, quali quelli previsti dal testo unico degli Enti Locali (d.lgs. 267/2000, artt. 50 e 54), dal codice della strada (d.lgs. 285/1992, artt. 6 e 7) e dalla legge n. 833/1978 (art. 32, comma 3).

Tali misure avrebbero potuto e dovuto essere tempestivamente adottate per adempiere agli obblighi di risultato fissati dalla Direttiva 2008/50/CE a tutela della salute umana, così come recepiti a livello interno dal d.lgs. n. 155/2010 (artt. 1, 9, 10, 12, 13, e 14 del d.lgs. 155/2010).

Il Tribunale di Milano muove dall’esame della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio (ossia la causa petendi), da individuarsi in base ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, per verificare se sussiste o meno la giurisdizione del Giudice ordinario rispetto alla domanda azionata dal ricorrente.

Nel caso di specie, fondandosi l’azione risarcitoria promossa dal presunto danneggiato sulla prospettazione della colpevole omissione da parte della Regione Lombardia e del Comune di Milano dei loro rispettivi “obblighi imposti dalla legge” di adozione di misure volte a tutelare la salute pubblica e individuale, viene indagato, ai fini dell’esame della questione di giurisdizione, se il tipo di attività attribuito alle amministrazioni convenute costituisca esercizio – anche mediato – di potere pubblico, o se, invece, afferisca al compimento di atti di natura privatistica.

La risposta è intuitiva, poiché il ricorrente lamenta, quale causa del pregiudizio dedotto, il mancato adempimento da parte del Comune e della Regione convenuti di precisi obblighi imposti dalla normativa nazionale e sovranazionale, che avrebbero chiaramente dovuto essere assolti a mezzo di provvedimenti di natura autoritativa, e non adottati iure privatorum (tra cui, ad esempio, le ordinanze di necessità ed urgenza che il Sindaco ha il potere di emanare a tutela della salute in materia di blocco del traffico).

Né ha rilievo, secondo il Tribunale adito, la circostanza che, nella specie, il ricorrente non lamenti l’illegittimità di un singolo provvedimento amministrativo, ma si dolga del mancato adempimento di obblighi imposti dalla legge, in quanto l’attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 104/2010, secondo cui “sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie, nelle quali si faccia questione di interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, di diritti soggettivi, concernenti l'esercizio o il mancato esercizio del potere amministrativo, riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti riconducibili anche mediatamente all'esercizio di tale potere, posti in essere da pubbliche amministrazioni (…)”, deriverebbe in via generale dal “mancato esercizio del potere amministrativo” da parte di Comune e Regione.

Sempre secondo il Tribunale di Milano, inoltre, non si verterebbe nemmeno in una situazione di inosservanza, da parte della P.A., delle regole tecniche o dei canoni di diligenza e prudenza nella gestione dei propri beni, di modo che non è possibile sostenere che si tratti di attività/inerzia non riconducibile neppure mediatamente ad esercizio del potere pubblico.

Il Giudice adito conclude pertanto dichiarando il suo difetto di giurisdizione, in favore del Giudice amministrativo, sulla controversia a lui sottoposta.

IL RIPARTO DI GIURISDIZIONE SECONDO LA GIURISPRUDENZA DI LEGITTIMITA’

Il Tribunale ordinario di Milano parte dall’assunto, da ritenersi corretto, secondo cui per individuare il Giudice a cui spetta la giurisdizione – anche nel caso di mancato esercizio del potere amministrativo – occorre individuare, sulla base dei fatti allegati e del rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, il petitum sostanziale.

Occorre cioè verificare se la posizione soggettiva dedotta in giudizio sia di diritto soggettivo o di interesse legittimo, e, inoltre, nel primo caso, occorre altresì accertare se si tratti di una posizione di diritto soggettivo per la quale il legislatore abbia previsto, per la particolare materia coinvolta, la giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo.

Nel caso esaminato dal Tribunale meneghino, il ricorrente risulta avere dedotto in giudizio una posizione di diritto soggettivo e non di interesse legittimo.

La posizione individuale che sarebbe stata compromessa è infatti quella afferente al diritto alla salute (o all'ambiente salubre), oltre che il diritto alla vita di relazione.

Si tratta di diritti soggettivi assoluti, tutelati direttamente dalla Costituzione, anche a guisa di “diritti inviolabili dell’uomo” (artt. 2 e 32).

La peculiarità della posizione soggettiva del ricorrente non residua dunque, in questo caso, nella sua intrinseca valenza, ma, al limite, nella specificità della violazione che sarebbe stata perpetrata ai suoi danni e dei soggetti (di natura istituzionale e impersonale) che l’avrebbero perpetrata.

Anche se ormai sembra recessiva la tesi dei diritti non affievolibili (tra cui appunto il diritto alla salute o all’ambiente salubre) – tesi secondo cui il Giudice amministrativo sarebbe “inidoneo” a pronunciarsi in materia, anche nel caso di esercizio di potere discrezionale -, resta la necessità di verificare, ai fini del riparto di giurisdizione, se l’interessato abbia o meno una posizione di interesse legittimo pretensivo od oppositivo rispetto all’esercizio di tale potere, se cioè il potere stesso sia stato normativamente autorizzato, anche in materia connessa alla tutela della salute individuale e collettiva, a conformare all’interesse pubblico quella specifica facoltà attribuita dall’ordinamento al privato.

Il mancato esercizio del potere, in queste ipotesi, sarebbe equiparabile al cattivo uso del potere, con giurisdizione spettante al G.A..

E’ evidente che il mancato esercizio del potere è una delle ipotesi di radicamento della giurisdizione del TAR, ma è anche vero che ciò avviene soltanto qualora la causa petendi sia costituita da una posizione di interesse legittimo, oppure, nel caso di intreccio tra diritti soggettivi e interessi legittimi, nelle materie di giurisdizione esclusiva.

D’altro canto, una volta stabilito che non si tratti di lesione di interesse legittimo e che non si verta in una materia attratta alla giurisdizione esclusiva, costituisce una inutile operazione andare a verificare se la condotta non tenuta dalle amministrazioni convenute sia o meno qualificabile come di natura pubblicistica.

Piuttosto, il Tribunale avrebbe dovuto chiedersi se esercitando uno dei poteri di cui il ricorrente ha contestato il mancato esercizio la giurisdizione sarebbe spettata al Giudice ordinario o al Giudice amministrativo.

Poniamo il caso che il Sindaco di Milano avesse limitato con ordinanza contingibile e urgente il traffico cittadino solo per il fine settimana e non per gli altri giorni – che erano quelli in cui il ricorrente restava in città – e che il privato avesse chiesto il risarcimento del danno alla salute per cattivo uso del potere: a chi sarebbe spettata la giurisdizione in questo caso?

Ma da qui nasce un’ulteriore complicazione e un ulteriore quesito. Il ricorrente ha chiesto il risarcimento del danno per l’omissione di uno specifico provvedimento amministrativo o per un’inerzia complessiva delle amministrazioni convenute, che si è tradotta nella mancata adozione di una pluralità di atti doverosi nell’an ma discrezionali nel quando e nel quomodo?

Se fosse corretta la seconda ipotesi, difficilmente il Tribunale di Milano avrebbe potuto sfuggire all’orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui la responsabilità della P.A. per il risarcimento dei danni causati da una condotta omissiva sussiste anche se il comportamento omissivo dell’ente pubblico, in violazione del principio generale di prudenza e diligenza (cosiddetto obbligo del neminem laedere), di cui è espressione l’art. 2043, è stato concausa efficiente della lesione di un diritto assoluto come quello alla vita, all’integrità fisica o alla salute di un terzo.

Si tratta di una responsabilità che, generalmente, o si affianca ad un fatto illecito altrui quale obbligo solidale ex art. 2055 c.c., o viene ad innestarsi quale causa concorrente con altro fattore naturale o umano nel determinare l’evento.

In definitiva, una volta che il diritto all’ambiente salubre e alla salute/integrità fisica, oltre che alla vita di relazione, siano stati azionati in giudizio dal titolare di tali diritti, che si ritenga a sua volta leso "anche" da omissioni imputabili alla P.A., spetterebbe al Giudice ordinario, esclusa la sussistenza di una materia di giurisdizione esclusiva e il riferimento ad una specifica e singola omissione provvedimentale, verificare se, unitamente ai fattori ambientali veri e propri - come tali provocati dagli effetti dei comportamenti umani e dalle interazioni tra natura ed emissioni nocive sul pianeta -, sia stata concausa della lesione anche un’inerzia strutturale delle amministrazioni deputate normativamente alla salvaguardia dei diritti in discorso.

Con la precisazione che l’esistenza di specifici “paletti” stabiliti in tale materia dalla normativa dell’Unione europea può servire, in tal caso, a identificare con minore difficoltà e maggiore cognizione di causa il contenuto dell’attività doverosa dei singoli Stati membri (e delle loro articolazioni territoriali), così da rivelare all'interprete quando una generica negligenza si trasformi anche in una violazione colposa dell’ obbligo del neminem laedere.