Tribunale Bergamo, sez. lav., 06/11/2025, n. 951, est. F. Possenti IL CASO E LA DECISIONE La ricorrente, con ricorso ai sensi dell’ art. 414 c.p.c. , ha agito in giudizio avanti al Tribunale di Bergamo, deducendo di essere stata assunta, a seguito di concorso pubblico, in data 1 giugno 2004, dal “Consorzio Polizia Locale”, inizialmente come impiegata e poi, dal 1 gennaio 2007, quale agente di Polizia Locale. La ricorrente ha, quindi, lamentato: - di essere stata eletta nel 2012 come RSU e di avere, dal 2018/2019 in poi, riscontrato e segnalato all'ANAC una serie di irregolarità concernenti l'erogazione dei buoni pasto, delle indennità di turno e dei permessi studio a chi non ne aveva diritto; - di avere presentato insieme ad un collega nel luglio 2019, anche una denuncia alla Guardia di Finanza per altre irregolarità commesse (aventi ad oggetto: richiesta di cofinanziamenti, irregolari erogazioni di proventi o notifiche di sanzioni amministrative, irregolarità nei criteri di valutazione delle performance e del pagamento dei premi di produttività); - di avere altresì presentato ulteriore denuncia ex art. 54bis, d.lgs. n. 165 del 2001, in quanto la sua identità quale autrice della segnalazione era stata rivelata; - di aver subito, in seguito alle denunce, intimidazioni, minacce e aggressioni verbali da parte dei colleghi; - che nel luglio 2019 il Presidente del Consorzio durante una riunione, ha minacciato di “perseguire in tutte le sedi gli autori delle segnalazioni”; - che la situazione è degenerata con l'arrivo, il 2 gennaio 2020, del nuovo comandante che dapprima ha spostato la ricorrente al servizio di polizia locale totalmente appiedato da sola, con temperature rigide e con DPI (stivali) inidonei e poi ha dato inizio a una serie di strumentali e infondati procedimenti disciplinari; - che, a seguito della visita del medico competente che la esonerava temporaneamente dall'addestramento al poligono per una recente protesi all'orecchio sinistro, il 7 settembre 2020 il Comandante le ha ritirato l'arma e il 17 settembre 2020, su istanza del Presidente, il Prefetto le ha revocato la qualifica di Agente di Pubblica Sicurezza, provvedimento poi annullato con sentenza del TAR; - di avere subito un demansionamento dal 14 settembre 2020 al 6 ottobre 2022 allorché è stata adibita all'ufficio notifiche e accertamenti anagrafici, ove svolgeva mansioni inferiori (archiviazione, scannerizzazione, fotocopiatura e sostituzione dei rotolini delle stampanti portatili) di natura meramente esecutiva e dove, inizialmente, nemmeno le erano state fomite le password di accesso al sistema operativo onde poter lavorare; - che il Comandante durante le riunioni ufficiali o anche in incontri informali con i colleghi, la denigrava in continuazione; - di essere stata relegata in uno stato di totale isolamento, sia da parte del Comandante che da parte degli altri colleghi; - che in data 17 marzo 2021 e il 30 marzo 2021 il Comandante ha firmato relazioni aventi contenuto diffamatorio; - che, ritorsivamente, il Comandante ha valutato con un punteggio di 58/100 la sua performance per l'anno 2020; - che il 21 maggio 2021 la ricorrente è stata assegnata al Servizio Pronto Intervento pur non essendole stata ancora riconsegnata l'arma; - che, dal 10 gennaio 2021, è stata anche adibita al servizio di notifica dei verbali e di accertamento delle residenze anagrafiche, che ha svolto da sola senza il supporto di alcun collega e senza strumenti di autodifesa; - che il 25 maggio 2022 ha subito un'aggressione violenta da parte di un soggetto durante un servizio di controllo della residenza anagrafica, cui è seguita l'avulsione parziale di tre denti, ipoacusia nonché attacchi di panico con ansia e fobie. La ricorrente ha, quindi, allegato che le condotte mobbizzanti subite, e comunque l'ambiente lavorativo stressogeno e nocivo nel quale ha per lungo tempo operato, le hanno cagionato un danno biologico del 30%, oltre che un danno morale, esistenziale e alla professionalità, concludendo, quindi, per la nullità dei provvedimenti ritorsivi adottati nei suoi confronti e per la condanna dei convenuti al risarcimento del danno quantificato in € 517.848,53. Uno dei convenuti, nel contestare la ricostruzione avversaria, ha affermato l'insussistenza del mobbing. Ha dedotto che la ricorrente, cui comunque era stato assegnato il veicolo Fiat Panda 105, era stata adibita al servizio appiedato dal 1 febbraio 2020 unitamente ad altri sette colleghi, servizio peraltro sospeso quasi subito a fronte dell'emergenza Covid 19 e, in seguito, limitato a sole due ore al giorno; ha evidenziato che i procedimenti disciplinari erano giustificati da una serie di incongruenze riscontrate e che non vi è stato alcun demansionamento, considerato che le notifiche e gli accertamenti anagrafici, così come la redazione di atti giudiziari avanti al Giudice di Pace, sono servizi contemplati tra quelli di competenza degli agenti di P.L.; ha evidenziato che l'aggressione del 25 maggio 2022 è accaduta quando egli non era più, da tempo, il Comandante, avendo rassegnato le dimissioni il 16 novembre 2021. Ha quindi concluso per il rigetto del ricorso. Gli altri convenuti hanno dedotto che la ricorrente non ha mai assunto la qualifica di whistleblower in quanto si era espressamente qualificata come RSU. Hanno negato che il Presidente abbia mai dichiarato di voler perseguire in ogni sede gli autori delle segnalazioni e che vi sia mai stato un atteggiamento ostile o di isolamento nei confronti della ricorrente; hanno evidenziato che, di contro, è stato solo a seguito di una sentenza del 2018 del giudice del lavoro (favorevole all'ente) che la ricorrente, insieme ad altro dipendente, iniziò una serie di azioni che portarono alle dimissioni anticipate del Comandante e a defezioni di altri dipendenti e che resero la gestione dell'ente difficoltosa; che l'adibizione al servizio appiedato era già stata proposta dal precedente Comandante e riguardava otto agenti (e non solo la ricorrente), che non vi è stato alcun demansionamento, in quanto il personale assegnato all'ufficio notifiche e sanzioni svolge compiti delicati, ordinariamente svolti da agenti di categoria C, ivi comprese le controdeduzioni per i ricorsi giudiziari, svolte (durante i periodi in cui la ricorrente è stata assente per malattia) anche da altri colleghi di pari livello; che il ritiro dell'arma fu determinato dall'esito della visita del medico competente; che l'aggressione subita il 25.5.2022 non è di responsabilità dell'ente, poiché solo per i servizi “non ordinari” è richiesta la presenza obbligatoria di due agenti, mentre il controllo delle residenze anagrafiche è un servizio “ordinario”; in ogni caso, il supporto le fu inviato immediatamente, non appena richiesto. Hanno quindi concluso chiedendo il rigetto del ricorso e, in via preliminare, la chiamata in causa delle Compagnie assicurative. Queste ultime, costituitesi in giudizio hanno eccepito la inoperatività della polizza; e chiesto comunque il rigetto del ricorso nel merito, in subordine con condanna entro il massimale. Esaurita l’istruttoria, il Tribunale, in parziale accoglimento del ricorso, ha dichiarato nulle le misure adottate nei confronti della ricorrente; inoltre ha condannato in vario modo i convenuti al risarcimento dei danni in favore della stessa. LA SOLUZIONE IN DIRITTO. CONDOTTE RITORSIVE, MOBBING E DANNO MORALE Per quanto concerne la domanda volta alla dichiarazione di nullità dei provvedimenti adottati nei confronti della ricorrente a seguito delle sue segnalazioni quale c.d. whistleblower il Tribunale ha valorizzato quanto segue. Il Tribunale, anzitutto ha accertato che la ricorrente: - ha effettuato segnalazioni dapprima direttamente all'ente di appartenenza e poi all'ANAC in riferimento a favoritismi nell'erogazione di buoni pasto, indennità di turno e permessi studio in favore di soggetti non aventi i requisiti di legge; - ha poi effettuato una denuncia alla Guardia di Finanza in relazione a irregolarità commesse nell'utilizzo di fondi regionali e cofinanziamenti e nell'erogazione di premi di produzione. Secondo il Giudice si tratta di segnalazioni annoverabili tra le ipotesi di “whistleblowing” tutelate, ratione temporis , dall' art. 54 bis, d.lgs. 30 marzo 2011 n. 165 : ciò non solo in quanto l'ANAC così espressamente ha definito gli esposti pervenutigli dalla ricorrente, ma anche in quanto essi rientrano pienamente nel perimetro soggettivo e oggettivo di cui al citato art. 54 bis (“ il pubblico dipendente che, nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione, segnala (...) all'ANAC o denuncia all'autorità giudiziaria (...) condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del proprio rapporto di lavoro …) ”. La norma, infatti, si limitava a sancire che la segnalazione, avente ad oggetto “condotte illecite di cui è venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro” deve pervenire “dal pubblico dipendente” e deve essere diretta a determinati soggetti (responsabile della trasparenza, Anac o autorità giudiziaria) e svolta nell'interesse dell'integrità della pubblica amministrazione (e non quindi a tutela di posizioni di natura strettamente personale o per contestazioni o rivendicazioni inerenti al singolo rapporto di lavoro), presupposti tutti integrati e rinvenibili nelle denunce effettuate dalla ricorrente. A tutela del segnalante, la norma ( art. 54 bis, comma 1, d.lgs. 165/2001 ) prevede che egli non possa subire alcuna misura discriminatoria o ritorsiva e, segnatamente, che non possa essere “sanzionato, demansionato, licenziato, trasferito o sottoposto ad altra misura organizzativa avente effetti negativi, diretti o indiretti, sulle condizioni di lavoro determinata dalla segnalazione in altri termini, la norma (pur non costituendo una esimente generalizzata per tutte le violazioni commesse dal dipendente) è volta alla salvaguardia del lavoratore da reazioni ritorsive dirette e indirette, provocate dalla denuncia, nonché dall'applicazione di sanzioni disciplinari ad essa conseguenti [1] ; la tutela è esclusa solamente a fronte dell'accertamento, con sentenza di primo grado, della responsabilità penale del segnalante per calunnia o diffamazione (cfr. art. 54 bis, comma 9, d.lgs. 165/2001 ). Già nella disciplina ratione temporis applicabile, era inoltre prevista ( art. 54 bis, comma 7 ) una inversione dell'onere della prova, sicché “è a carico dell'amministrazione pubblica (...) dimostrare che le misure discriminatorie o ritorsive adottate nei confronti del segnalante, sono motivate da ragioni estranee alla segnalazione stessa"; la conseguenza, poi, è la nullità degli “atti” (e, quindi, non solo dei “provvedimenti”) ritorsivi adottati dall'amministrazione. Nel caso di specie, a fronte degli esposti, la ricorrente ha lamentato di aver subito una serie di atti ritorsivi e segnatamente: l'avvio di due procedimenti disciplinari infondati, la revoca dell'arma di servizio, l'assegnazione all'ufficio notifiche, la valutazione professionale negativa per l'anno 2020. Il Tribunale, quindi, ha ritenuto di dichiarare la nullità dei predetti atti (con l'unica eccezione del provvedimento di ritiro dell'arma di servizio), non avendo l'amministrazione assolto all' onere della prova , sulla medesima gravante, circa la giustificatezza di tali condotte e l'estraneità delle stesse alle segnalazioni inviate dalla ricorrente. Parte convenuta infatti, a fronte della contiguità cronologica delle misure adottate in epoca immediatamente successiva agli esposti, non ha dimostrato in modo efficace che esse erano, di contro, esclusivamente motivate da ragioni del tutto estranee alle segnalazioni. Nello specifico, quanto ai procedimenti disciplinari, essi sono stati successivamente archiviati dalla stessa amministrazione, sicché, secondo il giudice, deve concludersi che essi fossero sin dall'origine infondati o quantomeno non sufficientemente giustificati; quanto alla valutazione professionale del 2020, non è stata fornita alcuna prova convincente e idonea a giustificare il giudizio estremamente negativo (58 su 100) subito dalla ricorrente, che, di contro, nel 2019 e nel 2021 aveva ricevuto valutazioni positive, vicino al 100. Quanto all'assegnazione all'ufficio notifiche, effettivamente è emerso che la ricorrente è stata adibita a mansioni inferiori (archiviazione, cambio dei rotolini delle stampanti portatili) ed è stata anche ostacolata nell'espletamento di tali compiti, non essendole state fomite le password per l'accesso al sistema operativo. Di contro, il ritiro dell'arma è stato giustificato dalla richiesta, effettuata dalla stessa ricorrente in data 5.9.2020, di temporaneo esonero dall'attività di addestramento al poligono (obbligatoria onde poter essere considerati idonei al porto dell'arma) a fronte del giudizio del medico competente che le prescriveva di non esporsi a “rumore impulsivo tipo arma da fuoco” a causa della protesi all'orecchio recentemente posizionata; quest'ultimo provvedimento, pertanto, è stato ritenuto non direttamente correlato o determinato dalle denunce effettuate dalla ricorrente. In definitiva, secondo il Tribunale adito, doveva essere dichiarata la nullità delle seguenti misure adottate da (omissis) nei confronti della ricorrente: i due procedimenti disciplinari (poi, comunque, archiviati), l'assegnazione all'ufficio notifiche e accertamenti anagrafici, la valutazione di professionalità insufficiente per l'anno 2020. Quanto alle condotte di mobbing lamentate dalla lavoratrice, il ricorso è stato ritenuto parzialmente fondato in riferimento alla posizione di una delle parti convenute, con esclusione delle altre. Il Tribunale ha rammentato come la giurisprudenza abbia definito il mobbing quale insieme di comportamenti specifici e reiterati nel tempo nell'ambiente lavorativo, tenuti da una o più persone (datore di lavoro, superiore gerarchico, colleghi) che consistono in atteggiamenti ostili, conflittuali, prevaricatori o persecutori nei confronti del destinatario e che finiscono per portare quest'ultimo alla sua mortificazione morale ed emarginazione, ledendo il suo equilibrio psico-fisico. Gli elementi costitutivi del mobbing sono la pluralità, frequenza e la sistematicità dei comportamenti lesivi, unificati dall'intento specifico ed unitario di emarginare il soggetto mobbizzato, che comportano conseguenze patologiche sul piano fisico o psichico. La giurisprudenza ha poi precisato che, ai fini della configurabilità del mobbing lavorativo, l'elemento qualificante va ricercato non già nell'illegittimità dei singoli atti bensì nell' intento persecutorio che li unifica [2] ; non è condizione sufficiente l'accertata esistenza di una dequalificazione o di plurime condotte datoriali illegittime, essendo invece necessario che il lavoratore alleghi e provi, con ulteriori e concreti elementi, che i comportamenti datoriali siano il frutto di un disegno persecutorio unificante, preordinato alla prevaricazione [3] . Peraltro, ai fini della configurabilità del c.d. mobbing “orizzontale” , addebitabile in astratto al datore di lavoro quale condotta omissiva in violazione dell' art. 2087 c.c. , è necessario che il datore medesimo abbia avuto conoscenza dell'attività persecutoria, quindi necessariamente dolosa, posta in essere dai propri dipendenti nel contesto dell'ordinaria attività di lavoro ( Cass. Civ. sez. Lav. Ord. n. 1109 del 20.1.2020 ) . La Suprema Corte ha poi precisato che, in tema di responsabilità del datore di lavoro per danni alla salute del dipendente, anche ove non sia configurabile una condotta di mobbing (per l'insussistenza di un intento persecutorio idoneo ad unificare la pluralità continuata di comportamenti pregiudizievoli), è comunque ravvisabile la violazione dell' art. 2087 c.c. nel caso in cui il datore di lavoro consenta, anche colposamente, il mantenersi di un ambiente stressogeno fonte di danno alla salute dei lavoratori, ovvero ponga in essere comportamenti, anche in sé non illegittimi, ma tali da poter indurre disagi o stress, che si manifestino isolatamente o invece si connettano ad altri comportamenti inadempienti, contribuendo ad inasprirne gli effetti e la gravità del pregiudizio per la personalità e la salute latamente intesi ( Cass. Civ. Sez. Lav. Ord. n. 2692 del 7.2.2023 ). In ogni caso, conformemente alla giurisprudenza formatasi in tema di responsabilità ex art. 2087 c.c. , anche in queste ipotesi il lavoratore è gravato dall'onere di dimostrare la condotta vessatoria subita o comunque la nocività dell'ambiente di lavoro, oltre che di provare la sussistenza del danno e del nesso causale tra l'ambiente di lavoro e il danno; grava invece sul datore di lavoro l'onere di provare di aver adottato tutte le misure necessarie a prevenirlo ( Cass. Civ. sez. Lav. Ord. n. 5061 del 26.2.2024 ). Ebbene, nel caso di specie l'istruttoria di giudizio ha effettivamente dimostrato che la ricorrente è stata soggetta a condotte di progressiva mortificazione, demansionamento, isolamento ed emarginazione, ad opera dei colleghi di lavoro di parti grado e anche dal superiore gerarchico, il Comandante; anche non volendo ravvisare un intento persecutorio unitario, tali condotte hanno certamente determinato un ambiente di lavoro nocivo e stressogeno , che il datore di lavoro non ha in alcun modo impedito, con ciò configurandosi la sua responsabilità ex art. 2087 c.c. , quantomeno a titolo di colpa. I testimoni escussi, infatti, hanno in gran parte confermato le doglianze contenute in ricorso in ordine agli insulti, alle intimidazioni, al graduale isolamento e al generale clima ostile nei confronti della ricorrente, perpetrato principalmente dal superiore gerarchico (omissis) ma anche da altri colleghi di lavoro, istigati o comunque indotti dal Comandante. Quindi, il Tribunale ha accertato l’illegittimità delle suddette condotte e che il datore di lavoro, ha violato l' art. 2087c.c. per avere consentito, pur colposamente, il mantenersi di un ambiente di lavoro nocivo e ostile, indubbiamente fonte di stress e di logorio fisico e mentale. Tale contegno è di per sé qualificabile come fatto ingiusto , di cui il datore di lavoro è responsabile, avendo contribuito ad inasprirne gli effetti e in ogni caso non avendo fattivamente impedito il potenziale rischio per la personalità e la salute (latamente intesa) della dipendente. Il convenuto, difatti, si è limitato ad affermare l'insussistenza di un ambiente nocivo (circostanza che, invece, ha trovato riscontro in giudizio) e non ha addotto alcuna prova volta a dimostrare che l'inadempimento è stato determinato da causa a lui non imputabile, né ha provato di avere promosso (o quantomeno tentato di promuovere) azioni idonee volte alla tutela della lavoratrice. Né può essere utilmente invocata quale esimente la (eventuale) mancata conoscenza delle condotte illecite perpetrate dal Comandante e dagli altri colleghi di lavoro (circostanza, per il vero, nemmeno allegata dal convenuto): alla luce dell'istruttoria di giudizio è emerso, di contro, che si trattava di situazioni note a tutto l'ambiente di lavoro, molte delle quali verificatesi in occasione di riunioni aperte al personale cui partecipavano tutti i dipendenti; i vertici pertanto, non potevano essere all'oscuro del clima apertamente ostile cui era palesemente soggetta la ricorrente. Il Tribunale ha ritenuto insussistenti, per contro, i presupposti per ricondurre alla responsabilità datoriale ex art. 2087 c.c. le lesioni subite dalla ricorrente a causa dell'aggressione subita in occasione del controllo anagrafico. Basti a tal fine rammentare che, ai fini della configurazione della responsabilità datoriale ex art. 2087 c.c. , non basta che l'infortunio si sia verificato “in occasione” di lavoro, in quanto, pur essendo la responsabilità datoriale di natura contrattuale, il contenuto dell'obbligo di sicurezza non configura un'ipotesi di responsabilità oggettiva a carico del datore di lavoro: è infatti necessario che la condotta datoriale, omissiva o commissiva, sia sorretta dall' elemento soggettivo , perlomeno in termini di colpa, quale difetto di diligenza nella predisposizione delle misure idonee a prevenire ragioni di danno in capo al lavoratore [4] e comunque quale violazione degli obblighi di comportamento imposti da norme di legge, o suggeriti dalle conoscenze sperimentali o tecniche del momento [5] . Nel caso di specie, è vero che la ricorrente è stata incaricata di effettuare la verifica della residenza anagrafica da sola, ma l'aggressione è stata conseguenza di un episodio del tutto fortuito, cagionato da soggetti terzi esterni all'organizzazione, che non rientra nel rischio “normale” correlato all'esecuzione della mansione affidata alla lavoratrice. Il servizio di verifica della residenza anagrafica è svolto abitualmente da un solo agente di polizia locale e tale accertamento, potrebbe, in tesi, anche essere svolto da “altro personale comunale che sia stato formalmente autorizzato” (art. 19 comma 2 d.P.R. 30 maggio 1989 n. 223), ossia da personale non avente la qualifica di pubblica sicurezza; il rischio di aggressioni fisiche nello svolgimento di tale incombente, nel DVR (pag. 74 doc. 64), è definito “molto improbabile”, trattandosi appunto di un servizio di natura “ordinaria”. Di contro, è solo nei servizi di pattugliamento “ordinari” che gli operatori di Polizia Locale devono essere obbligatoriamente in due, in collegamento permanente alla centrale radio per eventuale supporto (cfr art. 10 Legge Regionale n. 6/2015). Deve pertanto concludersi che l'aggressione, pur certamente verificatasi “in occasione” di lavoro, non possa essere ricondotta alla responsabilità datoriale. Altresì il Tribunale non ha ritenuto elementi sufficienti per ravvisare una responsabilità personale e diretta dell'allora Presidente ex art. 2043 c.c. . Gli unici elementi addotti dalla ricorrente a sostegno della propria domanda attengono da un lato all'avere egli avallato l'iniziativa di altro soggetto volta al ritiro dell'arma di ordinanza e, in seguito inoltrato al Prefetto richiesta di revoca dalla qualifica di agente di Pubblica Sicurezza (poi annullata dal TAR); dall'altro l'avere pronunciato, durante una riunione, una frase minacciosa del tipo “perseguiremo i segnalanti in tutte le sedi”. Ebbene, quanto al ritiro dell'arma, trattasi, secondo il Giudice adito, di provvedimento giustificato dalla richiesta, effettuata dalla stessa ricorrente, di temporaneo esonero dall'addestramento al poligono di tiro per motivi di salute, a fronte del giudizio del medico competente. La successiva richiesta di revoca della qualifica di agente di Pubblica Sicurezza, è stata poi avallata dal Prefetto; benché effettivamente la revoca sia stata poi annullata dal TAR, non vi sono elementi sufficienti per ritenere che l'illegittimità di tale provvedimento sia stato indice sintomatico di una specifica volontà di mortificare o dequalificare la ricorrente. Quanto invece alla frase minatoria asseritamente pronunciata nella riunione, sul punto l'istruttoria di giudizio non è stata concludente e ha invero prodotto esiti contraddittori: mentre alcuni testi hanno con sicurezza affermato che la frase è stata pronunciata, altri testi lo hanno escluso altrettanto categoricamente. In ogni caso, anche volendo ritenere vero l'episodio e pur considerandolo unitamente alla questione della revoca della qualifica di pubblica sicurezza, si tratta di elementi troppo labili e insufficienti per fondare, di per sé soli, una responsabilità extracontrattuale diretta per l'eventuale lesione alla reputazione, alla dignità o alla salute della ricorrente, lesione che peraltro deve essere conseguenza immediata e diretta di tali specifiche condotte, circostanza, quest'ultima, nemmeno dimostrata dalla lavoratrice. Premesso quanto sopra, ribadita la responsabilità di (omissis) ex art. 2087 c.c. a fronte dell'ambiente di lavoro stressogeno nel quale la ricorrente ha dovuto operare quantomeno dal gennaio 2020 sino all'ottobre 2022 (data in cui venne reintegrata nelle originarie mansioni) o comunque sino al 31 marzo 2023 (data delle dimissioni) il Tribunale ha determinato il danno subito . L'evoluzione giurisprudenziale in tema di danno non patrimoniale ha visto un approdo fondamentale nel 2008 allorché le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione hanno tentato di arginare una prassi che tendeva a moltiplicare le voci di danno non patrimoniale risarcibili e hanno affermato che: il danno non patrimoniale è risarcibile purché sia espressione di una lesione seria (e non quindi bagatellare) ad un diritto di rango costituzionale; che non sono risarcibili i meri fastidi o disagi; che è necessario evitare indebite duplicazioni risarcitorie dando nomi diversi allo stesso pregiudizio, essendo il danno non patrimoniale una categoria unitaria; che quindi le varie denominazioni (danno biologico, esistenziale, terminale...) possono rivestire valore definitorio ma non costituiscono pregiudizi diversi autonomamente risarcibili; che tuttavia, al contempo, è importante risarcire tutte le componenti del danno non patrimoniale, in ossequio al principio di integralità del risarcimento [6] . La giurisprudenza successiva ha ulteriormente precisato i principi sopra richiamati e segnatamente ha affermato che nel danno non patrimoniale, che resta unitario, è distinguibile la componente c.d. “dinamico- relazionale” (ovvero il pregiudizio subito dal danneggiato nel suo rapporto con gli altri, quale appartenente alle formazioni sociali, che nella normalità dei casi si esaurisce nel c.d. danno biologico) e la componente c.d. “da sofferenza soggettiva interiore” (ovvero il danno subito dal soggetto nel suo rapporto con se stesso, nella propria sfera interiore, prima definito “danno morale”). Nello specifico, il danno dinamico-relazionale è il pregiudizio alla vita di relazione subito dal danneggiato per l'impedimento a svolgere le normali attività della vita quotidiana e sociale, nelle quali si esplica la sua personalità; di norma coincide con il danno c.d. “biologico”, vale a dire alla salute e all'integrità psicofisica che, a differenza di quello morale, è misurabile e suscettibile di valutazione medico-legale, e rappresenta quindi il pregiudizio sofferto dal danneggiato per il complessivo peggioramento della propria esistenza, nelle sue conseguenze ordinarie, generalmente subite secondo una valutazione di regolarità causale. Il danno c.d. “morale” , invece, è l'intensa sofferenza patita dal soggetto in conseguenza dell'illecito, che si esplica della sua dimensione interiore e nel rapporto che il danneggiato ha con se stesso, quale la vergogna, la disistima di sé, il dolore, il patimento d'animo, la paura, la disperazione sofferti al momento del fatto. Entrambe le componenti devono essere rigorosamente allegate e provate dal danneggiato, non potendosi definire “in re ipsa”, onde per cui deve essere compiuta un'istruttoria finalizzata all'accertamento concreto e non astratto del danno, dando ingresso a tutti i necessari mezzi di prova, ivi compresi il fatto notorio, le massime di esperienza e le presunzioni [7] . Nel caso di specie, la ricorrente non ha dato prova di aver subito, a causa delle condotte datoriali, un danno dinamico-relazionale, in termini di danno biologico permanente: difatti il consulente dell'ufficio, nella relazione medico legale depositata in atti, ha escluso che la ricorrente abbia subito un danno biologico alla salute per effetto delle condotte illecite commesse sul luogo di lavoro. Il consulente ha evidenziato che il disagio e la sofferenza manifestati dalla ricorrente non si sono in effetti concretizzati in una patologia documentata e certificata. Non è stato quindi liquidato né il danno biologico richiesto (per € 179.301,00), né il danno “esistenziale” (per € 100.000,00), componente che ritenuta dal Tribunale non distinguibile dal danno biologico/dinamico relazionale come sopra meglio specificato; nemmeno è stata risarcita la richiesta componente “dissuasiva” (€ 50.000,00) non essendo, nel nostro ordinamento, ammissibili le liquidazioni del danno c.d. punitivo in assenza di espressa norma di legge che lo consenta, in ossequio al principio di legalità e tipicità ex art. 23 Cost. ( Cass. Civ. SS.UU.., n. 16601 del 5.7.2017 ) . Di contro, il Tribunale ha riconosciuto il danno morale, nei termini sopra meglio esplicitati (paura, disperazione, disistima di sé, vergogna), ossia quale intensa sofferenza soggettiva provata dalla ricorrente in conseguenza delle condotte, protrattesi per quasi tre anni, sofferenza che può essere dimostrata anche tramite il ricorso alla prova presuntiva secondo l' id quod plerumque accidit : nel corso del giudizio è innegabilmente emersa la penosità dell'ambiente di lavoro nel quale la ricorrente ha dovuto lavorare, il profondo senso di malessere, isolamento, emarginazione e umiliazione che ella deve aver provato nella consapevolezza di lavorare con colleghi che non perdevano occasione per manifestare, anche in modo brusco se non aggressivo, ostilità e rancore nei suoi confronti per avere dato avvio a una serie di iniziative a controllo delle erogazioni di cui, negli anni precedenti, erano stati beneficiari. La quantificazione del danno è stata effettuata in via equitativa, ex art. 1226 c.c. , in una somma, ritenuta equa, di complessivi € 25.000,00, cifra che tiene conto sia del demansionamento subito dal 14.9.2020 al 6.10.2022, quantificato in una somma pari a circa il 20% della retribuzione mensile percepita (cfr. cedolini in atti), sia delle ulteriori sofferenze morali conseguenti alle condotte vessatorie subite per circa 3 anni. In definitiva, uno dei convenuti è stata condannata al versamento in favore della ricorrente della somma di € 25.000,00 a titolo di risarcimento del danno, oltre interessi e rivalutazione monetaria dall'illecito (cessato il 31.3.2023) al saldo. [1] Cass. Civ. sez. lav. ord., 31 marzo 2023, n. 9148. [2] Cass. Civ. sez. Lav. Ord., 10 novembre 2017, n. 26684. [3] Cass. Civ. Sez. Lav. Ord., 9 giugno 2020, n. 10992. [4] Ex plurimis: Cass. civ., sez. Lav., 25 ottobre 2021, n. 29909. [5] Ex plurimis: Cass. civ., sez. Lav. Ord., 8 ottobre 2018, n. 24742. [6] Cass. Civ., sez. un., 11 novembre 2008, n. 26972. [7] Cass. Civ., sez. III, ord., 28 settembre 2018, n. 23469.

(dalle Spigolature filosofiche n. 39: La trasformazione del diritto internazionale secondo Carl Schmitt) PREMESSA (a cura di Roberto Lombardi) Le violazioni impunite del cosiddetto diritto internazionale spingono a chiederci, innanzitutto, quale sia oggi il valore di una categoria giuridica per certi versi "vuota", in quanto apparentemente priva della necessaria "cogenza". Certo, la circostanza che una regola non possa essere fatta valere in concreto non elimina in astratto il suo valore programmatico e di determinazione collettiva degli assetti soggettivi e oggettivi. Contemporaneamente, però, la sottrazione a priori della forza di coercizione , insita in ogni norma ordinamentale che si rispetti, spunta le armi di chi voglia affermare il principio sulla cui base si è fatto avanti o si è difeso. Quando in un'intervista con la Cnn, l’influente consigliere di Trump e vicecapo dello staff della Casa Bianca Stephen Miller, a proposito della minacciata annessione della Groenlandia da parte degli Stati Uniti, ha affermato che « nel mondo reale vige la legge del più forte », ha detto una cosa che in tanti pensano, ma che nessun rappresentante dei cosiddetti Stati democratici ha il coraggio di pronunciare apertamente, un po' per le conseguenze di caos non controllabile che ne deriverebbero, un po'perché le regole potrebbero in ogni caso fare comodo, di tanto in tanto, al potente di turno. Se i principi su cui, ottant’anni fa, è stata fondata l’ Organizzazione delle Nazioni Unite , conservano ancora un valore - primo fra tutti il principio di autodeterminazione dei popoli - il recente attacco ad uno Stato sovrano con rapimento del suo Presidente e di sua moglie deve essere considerato un'aggressione unilaterale, come tale da condannarsi, al di là delle più o meno nobili motivazioni, con la stessa fermezza con cui vanno condannate tutte le violazioni del diritto internazionale, dall’invasione russa dell’Ucraina alle minacce di aggressione nei confronti di Taiwan. D'altra parte, ogni intervento militare esterno, motivato soltanto da interessi geopolitici ed economici, nel momento in cui viola la sovranità di uno Stato, viola altresì il diritto internazionale, e dovrebbe trovare una risposta in sanzioni adeguate, aprendosi altrimenti scenari di instabilità e violenza incontrollabile. Ma se poi anche i giudici dei Tribunali deputati a giudicare sui crimini di guerra sono minacciati nella loro integrità fisica e morale [1] , ecco che il diritto internazionale rischia di diventare una favoletta da raccontare ai più piccoli quando si parla dell'eterna lotta tra il bene e il male. Sempre che il bene e il male davvero abitino questo pianeta, e non sia vero invece, come dice Lord Voldemort , che esiste " solo il potere e chi è troppo debole per usarlo ". LA TRASFORMAZIONE DEL DIRITTO INTERNAZIONALE (a cura di Sergio Conti) Gli eventi di questi ultimi giorni hanno reso di sempre maggiore attualità l'interrogativo, che riecheggia in questi mesi di continue violazioni dei principi del diritto internazionale, sull'effettività del medesimo o, addirittura sulla sua perdurante sussistenza. In tale contesto, mi pare utile richiamare le acute osservazioni di Carl Schmitt svolte nel saggio Die Wendung zum diskriminierenden Berlin 1938 ,“Il concetto discriminatorio di guerra” del 1938. Schmitt, nell'Introduzione a Die Wendung, afferma che " la storia del diritto internazionale è una storia del concetto di guerra " (p. 3) poiché è in esso che " si rispecchia il disordine dell'attuale situazione mondiale " (p. 3), in cui non è dato intravedere - al di là di una pretesa universalistica che distrugge Stati e popoli (p. 73) - un possibile 'ordinamento concreto' capace di colmare il vuoto lasciato dal tramonto di " una teoria ordinatrice del diritto internazionale forse debole ma sicuramente autentica ed efficace " (p. 73). Le linee fondamentali del pensiero dell'illustre studioso sono indicate nella recensione di Claudia Terranova pubblicata su Jura Gentium – Rivista di filosofia del diritto internazionale e della politica globale – nel 2009, in occasione dell'uscita della prima traduzione italiana dell'opera ( Il concetto discriminatorio di guerra , a cura di Stefano Pietropaoli, Prefazione di Danilo Zolo, Roma-Bari 2008). La recensione - rinvenibile online all'indirizzo: https://www.juragentium.org/books/it/wendung.htm - fornisce una efficace guida di lettura dei passaggi salienti e della tesi di fondo di Schmitt. Nel rinviare alla lettura integrale della stessa, si riportano qui di seguito alcuni passaggi cruciali: “(...) le pagine del saggio propongono, seppure abbozzate, delle tesi che sono di grande rilievo, poiché propongono non solo un'acuta interpretazione delle relazioni tra il vecchio 'occidente europeo' e il nuovo 'occidente americano', ma offrono una conferma sorprendente della 'profezia apocalittica' annunciata: "l'avvento di una guerra globale sottratta a ogni controllo e limitazione giuridica, ampiamente asimmetrica, nella quale una grande potenza neoimperiale si schiera non solo e non tanto contro singoli Stati, quanto contro organizzazioni di 'partigiani globali' (Kosmopartisanen) che operano su scala mondiale usando gli strumenti e perseguendo gli obiettivi di una guerra civile" (p. XXVIII). Non diversamente dagli scritti degli anni '50, in questo testo la critica schmittiana investe l' ideologia universalistica di impronta liberaldemocratica , quale fondamento teorico della Società delle Nazioni e denuncia il ricorso da parte di quest'ultima, alla "guerra giusta", inscindibilmente connessa alla discriminazione del nemico . Quel che in Die Wendung viene da Schmitt sottolineato con forza è che, nell'ambito di una visione universalistica, il confine tra ciò che è guerra e ciò che non lo è, diviene labile e illusorio generando "anarchia e caos" (p. 81) e spalancando l'abisso di una " guerra civile mondiale ". Non a caso, già nel '38, Schmitt si esprime così: "Oggi la questione quindi non è più se una guerra sia giusta o ingiusta, lecita o illecita, ma se sia realmente una guerra o non lo sia. Il grande contrasto 'planetario' fra i popoli è già così profondo da toccare i concetti più essenziali e porre il dilemma tra guerra e non guerra" (p. 65). Quali testimonianze "della nuova fase di sviluppo in cui è entrato il diritto internazionale del dopoguerra" (p. 5), Schmitt si impegna in una critica del "nuovo concetto internazionale di guerra" - critica che domina l'impianto teorico del saggio - e sostiene che la 'svolta' impressa al diritto internazionale da Woodrow Wilson è la chiave di lettura per comprendere la dissoluzione dello jus publicum europaeum . Se il 2 aprile 1917 - data dell'entrata in guerra degli Stati Uniti - rappresenta, per Schmitt, come sottolinea Zolo, " una data di eccezionale valore simbolico " (p. V), è perché essa inaugura nel diritto internazionale un nuovo orientamento di matrice universalistica. Questa nuova fase - dominata in realtà dal "progetto egemonico statunitense" (p. XI) - è, agli occhi di Schmitt, molto più che un semplice episodio degli eventi bellici, poiché consacra "la fine della centralità politica e giuridica dell'Europa" (p. VI). Le logiche della guerra "vecchio stile", basate sui concetti non discriminatori di guerra e di neutralità che avrebbero dovuto regolare e limitare le ostilità, cedono ora il passo ad un nuovo repertorio bellico, di ispirazione wilsoniana , in cui la guerra è tale solo se può definirsi giusta e addirittura umanitaria. Trasformatasi da "grande spazio" difensivo, territorialmente definito con la dottrina Monroe , in una linea di squalificazione morale del resto del mondo secondo l'interpretazione universalista e despazializzata di Wilson, la linea dell'emisfero occidentale impone adesso ovunque, come osserva Zolo, "il monopolio della sua economia, della sua visione del mondo, della sua interpretazione del diritto internazionale, del suo stesso linguaggio e vocabolario concettuale" (p. X). Ora che "la questione della guerra giusta è stata posta" (p. 61) e che la centralità dello Stato quale detentore dello jus ad bellum è stata rimossa, è opportuno chiedersi "se il nuovo concetto internazionale di guerra, che ha avuto origine nella Società delle Nazioni e nel Patto Kellogg, e che su questa base distingue tra guerra giusta e guerra ingiusta, [...] possa funzionare come elemento ordinatore" (p. 61). Il disordine in atto, contrassegnato da "numerose lotte sanguinose di fronte alle quali si evita prudentemente di usare il concetto di guerra" (p. 3), appare a Schmitt il segno inconfutabile che nessun ordine alternativo è seguito al dissolvimento dei vecchi ordinamenti. Un motivo in più per far luce sul nuovo concetto di guerra che, lungi dal rappresentare, per Schmitt, una semplice analisi di carattere teorico, aiuta tutt'al più, sul piano giuridico, "a disperdere la nebbia delle attuali ingannevoli finzioni e a mostrare la reale situazione del diritto internazionale odierno" (p. 3). Banditi i presupposti tradizionali della guerra en forme , si inaugura così, in nome di un principio universalistico-ideologico, con pretesa ecumenica, un nuovo tipo di guerra: la moderna guerra giusta totale . L'irruzione di una discriminazione nel diritto internazionale - risalente al trattato di Versailles del 1919 , nel quale si condanna come 'criminale' l'imperatore Guglielmo II e che Schmitt non si stanca di rievocare - non solo "priva del loro prestigio e della loro dignità i concetti di guerra e di nemico" (p. 68), ma annientandoli entrambi, riduce la guerra ad un'esecuzione o "azione di polizia" internazionale condotta legittimamente dalle 'forze del bene' contro i perturbatori della pace. Entro questo orizzonte manicheo che divide il mondo in buoni e cattivi, non c'è posto per la neutralità dei terzi che perde, così, ogni legittimità: "Non appena viene negata l'idea di una possibile neutralità e con essa la nozione di 'Stato terzo' non partecipante alle ostilità, emerge la pretesa di esercitare un dominio universale o regionale" (p. 65). Non c'è da stupirsi - insiste Schmitt - che nella guerra "discriminante" moderna, abbandonato il concetto di justus hostis , "capolavoro della ragione umana" insieme allo Stato, riemerga, quale nemico da annientare, il pirata , ovvero, "per evocare la versione moderno-metropolitana dei pirati, il gangster" (p. 72), che ai nostri giorni assume il volto del terrorista. La regressione del concetto giuridico di justus hostis a concetto teologico di nemico assoluto, trasforma il nemico in un mostro disumano che non va solo sconfitto ma annientato.” L'autore della recensione osserva conclusivamente (e si era nel 2009) che “ Non può sfuggire la scottante attualità di queste pagine, il cui valore profetico è sempre più confermato ed arricchito dagli avvenimenti della realtà odierna che, dalla guerra del Golfo alla guerra "umanitaria" fino alla guerra al terrorismo, segnano tragicamente la nostra epoca ”. Non resta che amaramente osservare come gli anni trascorsi e gli eventi disumani che li hanno caratterizzati ci dimostrano vieppiù la veridicità di tale tesi.

TAR Lazio, Roma, Sez. I, 11.12.2025, n. 22465 IL CASO E LA DECISIONE La conclusione dell' iter dei concorsi per referendario - qualifica di partenza dei magistrati amministrativi di primo grado - porta alla nomina di nuovi giudici che vengono assegnati alle varie sedi sparse sul territorio nazionale sulla base delle esigenze dei singoli TAR, e tenuto conto delle scelte preferenziali, secondo graduatoria, dei vincitori di concorso. Per valutare le esigenze degli Uffici giurisdizionali territoriali, il Consiglio di Presidenza verifica i numeri dei singoli Tribunali (ricorsi pendenti e scoperture di organico, principalmente) stabilendo poi quali sono i TAR effettivamente bisognosi, dove cioè destinare i nuovi magistrati o a favore dei quali proporre interpelli. Succede poi che alcune posizioni vengano sottratte da una valutazione complessiva e debbano essere esaminate sulla base di circostanze sopravvenute (capita, ad esempio, quando vengano assunti successivamente gli idonei non vincitori, o qualche magistrato transitato in altro plesso ci ripensi e torni nella magistratura amministrativa). Nel caso che ha dato origine alla sentenza in commento, ha suscitato vivace dibattito tra gli addetti al settore la valutazione operata dal CPGA dei “bisogni territoriali”, al fine di assegnare un Referendario "sopravvenuto", con decisione di destinare il giudice disponibile alla sede di Milano del TAR Lombardia. In particolare, risultava "per tabulas" che il TAR della Liguria, a seguito della fuoriuscita di alcuni magistrati (vincitori del concorso al Consiglio di Stato o trasferiti ad altri TAR) si trovava in evidente ed eccezionale carenza di organico (3 magistrati per ogni Collegio). D'altra parte, la situazione era stata prontamente segnalata, dal Presidente del Tribunale interessato, al CPGA. Le perplessità sono state dunque "vivaci" all'interno delle associazioni di avvocati amministrativisti liguri, che vivono in prima persona la situazione di carenza del TAR Liguria, dove i magistrati sono costretti a fissare le udienze di merito a lungo raggio, non potendo "implementare", per scarsità di magistrati, i ruoli di udienza. E, così, gli avvocati appartenenti a una di queste associazioni (la SIAA, che ha successivamente mosso atto di intervento ad adiuvandum nel giudizio) hanno deciso di impugnare la decisione del Consiglio di Presidenza, evidenziando che l’Organo di autogoverno non avrebbe correttamente valutato le varie esigenze dei TAR "bisognosi" e in particolare la carenza di organico del TAR Liguria (6 magistrati, invece che 11, cioè il 54%), a cui avrebbe dovuto essere assegnato il nuovo referendario. Al contrario, il giudice era stato assegnato a Milano, dove i dati, però, farebbero registrare la presenza di 25 magistrati (24 più il Presidente), cioè il 92% del totale (divenuto 96% a causa del trasferimento di un magistrato dal TAR Liguria proprio al TAR Lombardia Milano), a cui vanno però sottratti un giudice in fuori ruolo e tre magistrati a carico ridotto. Secondo i ricorrenti, la carenza del 45% dell’organico dei magistrati al TAR Liguria avrebbe reso “emergenziale” questa situazione e avrebbe necessitato di maggiore attenzione da parte del CPGA nella scelta sull’assegnazione del nuovo magistrato. All’esito della camera di consiglio cautelare, il TAR Lazio ha peraltro ritenuto di decidere il giudizio con sentenza in forma semplificata, rilevando l’ inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e carenza di interesse dei ricorrenti. In particolare, il TAR, richiamando le difese erariali, ha affermato che i ricorrenti lamentavano una lesione connessa all'interferenza sul corretto svolgimento ordinario dell’attività giurisdizionale del TAR Liguria, ma senza documentarla e senza porsi il tema sul se fosse stato possibile trovare soluzioni organizzative differenti, proprio all' interno dell’Ufficio ligure. In tal senso, il TAR ha ritenuto che la lesione fatta valere fosse meramente astratta e legata a possibili future compromissioni dell’attività giudiziaria, con assenza dunque di attualità . Ne conseguirebbe che la pronuncia caducatoria e conformativa richiesta nel ricorso non sarebbe stata assistita né da legittimazione né da interesse ad agire, e avrebbe inoltre avuto una non ammissibile portata “suppletiva” nell’andare a individuare la sede “giusta” a cui assegnare il referendario. In particolare, quanto al primo profilo, e più in generale con riferimento alla domanda di annullamento del provvedimento impugnato, il Giudice di primo grado ha "bocciato" processualmente l'indicata esigenza di evitare future compromissioni, non tanto della propria attività lavorativa, quanto, in maniera più ampia, della funzionalità dell’ufficio giudiziario, aderendo all'impostazione difensiva dell'amministrazione, secondo cui sarebbe stata " evidente la natura meramente astratta ed ipotetica del dedotto interesse, che lungi dall’essere attuale, rileva unicamente in vista di future ed eventuali iniziative laddove i rischi prospettati venissero a tradursi in oggettivi e documentati disservizi ". Ancora, il Tribunale ha rilevato che la sollecitazione del sindacato giurisdizionale sarebbe stata effettuata dai ricorrenti nella qualità di “utenti” del servizio giustizia, e quindi tramite una posizione legittimante per nulla differenziata da quella " vantabile da qualsiasi altro cittadino “interessato” al regolare svolgimento di quest’ultimo ". In conclusione, il ricorso è stato respinto in quanto non ammissibile.. LA RIPARTIZIONE DEI MAGISTRATI TRA I TRIBUNALI. ESIGENZE DI EQUILIBRIO E MOTIVAZIONE DELLE SCELTE La giustizia amministrativa si sta distinguendo per la sua velocità nel decidere contenziosi anche importanti, smentendo chi nel recente passato sosteneva che essa era un “freno” all’economia e un disincentivo agli investimenti. Le norme acceleratorie varate per realizzare gli obiettivi del PNRR, come l’art. 12 bis d.l. n. 68/2022 – indipendentemente dai dubbi che si nutrono al riguardo –, o le norme sullo smaltimento dell’arretrato, hanno contribuito a velocizzare i riti e a ridurre le pendenze. Tuttavia, il plesso giurisdizionale in questione è esposto a diversi problemi che rischiano di inceppare la “macchina” di questo apparato, specie se si pensa alla riduzione degli organici di alcuni TAR e alla concentrazione in sedi centralizzate di molteplici materie. La sentenza che si commenta riguarda proprio un giudizio relativo all’impugnazione della scelta del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa (CPGA) di destinare un referendario di nuova nomina rientrato nel ruolo dei Giudici amministrativi al TAR Lombardia Milano, invece che al più “bisognoso” TAR della Liguria. Limitandosi a una lettura della decisione, parrebbe che l’impugnazione della decisione del CPGA sia stata del tutto inopportuna, in quanto non supportata da prove sull’effettiva criticità derivante dalla carenza di organico al TAR Liguria. In realtà, la rappresentazione operata dai ricorrenti, e in particolare la "fotografia" degli Uffici esaminata dall'Organo di autogoverno, avrebbero potuto essere meglio descritti ad esito di una più compiuta analisi di sistema. Un primo dubbio verte sulla tematica della legittimazione a ricorrere , posto che dovrebbe essere insito negli scopi delle stesse associazioni di avvocati amministrativi potere agire per la tutela degli utenti rappresentati (cioè gli avvocati amministrativi) contro scelte che creano disfunzione nel TAR di riferimento. Il secondo dubbio riguarda l’ interesse a ricorrere : infatti, l’interesse degli avvocati amministrativisti a ottenere per il proprio cliente una veloce fissazione delle udienze di merito è innata nel ruolo degli stessi e la semplice lesione del “diritto al tempo” – coniato proprio dalla giurisprudenza amministrativa – dovrebbe valere anche con riferimento alla dimensione processuale della fissazione delle udienze. Pertanto, si nutrono dei dubbi sulla tesi della mancanza di dimostrazione delle condizioni dell’azione posta dal TAR Lazio alla base della decisione. D'altra parte, se gli avvocati divengono essi stessi meri utenti del servizio giustizia , come tutti i cittadini, non si capisce chi potrebbe/dovrebbe impugnare atti che vanno ad incidere direttamente - tramite l'assegnazione o meno di una nuova risorsa - proprio su tale servizio. Possibile che a fare rilevare eventuali vizi del provvedimento di un Organo di autogoverno in materia possa essere, nel caso di specie, soltanto l' assegnato ? Ciò detto, al di là del contenuto del ricorso, è evidente che un problema nella ripartizione dei magistrati di nuova nomina nei vari Tribunali esiste. Infatti, basta leggere gli atti della III Commissione del CPGA e ascoltare la registrazione (pubblica) della seduta che ha portato all’assegnazione del nuovo referendario al TAR Lombardia, Milano, e non al TAR Liguria, per rendersi conto che criticità nella “macchina” delle assegnazioni vi sono. Invero, nei vari interventi succedutisi durante quella seduta, si è dato atto sia dei numeri della carenza di organico del TAR Liguria, sia della richiesta dello stesso Presidente del TAR Liguria, sia di posizioni divergenti in seno al medesimo CPGA. Tutti aspetti che la sentenza in rito del TAR Lazio non affronta, fermandosi all’inammissibilità. Sarebbe stato invece interessante scendere nel merito per capire fino a che punto il Giudice amministrativo avrebbe ritenuto di potersi spingere nel sindacare la legittimità dell'atto adottato dall'Organo di autogoverno, ripercorrendo il percorso motivazionale posto alla base del provvedimento, e verificando se fossero emerse, nell'istruttoria operata, delle chiare ("manifeste") discrepanze tra i numeri dell'uno e dell'altro Tribunale, tali da non giustificare, in assenza di ulteriori ragioni sistematiche o locali (che però avrebbero dovuto essere evidenziate esplicitamente), la preferenza per il Tribunale con minore scopertura di organico. D’altronde, il TAR Liguria ha visto nel 2025 un numero rilevantissimo di ricorsi depositati, per cui, con un organico di 6 magistrati, è insito nei numeri che il sovraccarico di ogni singolo magistrato, dovuto alla scopertura accentuata nell'Ufficio, porti a tempistiche di fissazione delle udienze di merito “lunghe”, considerando anche che, nonostante la Regione sia piccola, esistono contenziosi di rilievo nazionale dovuti agli appalti infrastrutturali PNRR (come, ad esempio, la diga di Genova) o alle concessioni balneari, che non possono risentire di fissazioni troppo distanti nel tempo. Ma il problema generale della ripartizione delle sedi tra i vari TAR non deriva semplicemente da questa “unica” assegnazione oggetto della sentenza in commento, quanto, piuttosto, da una generale tendenza dell’organizzazione della giustizia amministrativa che tende a privilegiare alcune sedi di TAR rispetto ad altre, sia da un punto di vista di materie di competenza funzionale, sia di ripartizione dei magistrati alle singole sedi. Per non parlare del più ampio tema della mancanza di collegamenti infrastrutturali di alcuni luoghi, che rendono meno appetibili alcune sedi di TAR. Probabilmente, ma è solo uno spunto di riflessione, per evitare disparità di organici tra i Tribunali territoriali, che vanno poi a impattare negativamente sulla veloce gestione del servizio giustizia amministrativa, potrebbero valutarsi delle soluzioni diverse. Da una parte, sarebbe da valorizzare il fatto che laddove ci sono più materie e più competenze per i singoli TAR periferici, maggiore diviene la loro appetibilità per i giudici che scelgono la sede: in altre parole, invece di avere un TAR Lazio con 20 sezioni e miriadi di materie da trattare, si potrebbe valutare una ripartizione equa tra le sedi dei TAR dando maggior valore agli atti delle amministrazioni periferiche, evitando la centralizzazione, e incentivando i nuovi referendari a spostarsi anche in altre sedi. Ulteriormente, si potrebbe aumentare l’accessibilità ai concorsi TAR (abbassando le annualità di esperienza richieste per iscriversi, che portano avvocati e funzionari pubblici ormai in carriera a perdere interesse nel concorso da referendario). O, ancora, si potrebbero valutare tipologie di interpello differenti, che possano incentivare le missioni verso TAR "carenti e scomodi". Per non parlare della possibilità di utilizzare udienze anche da remoto a regime ordinario , con possibilità per i magistrati di partecipare connettendosi anche da altri luoghi fisici, superando così le difficoltà infrastrutturali di collegamento tra le varie sedi (che nel 2025 pare comunque un problema ovviabile). Queste ipotesi proposte come spunto di riflessione dovrebbero andare di pari passo con scelte dell’organo di autogoverno della giustizia amministrativa che tendano a soluzioni risolutive e pragmatiche, per garantire l'equilibrata e omogenea funzionalità dei TAR su tutto il territorio nazionale.

Quando cinque anni fa uno sparuto gruppo di magistrati tentò la strada dell’indipendenza dalle correnti associative dominanti nella giustizia amministrativa, il panorama ordinamentale era ancora solidamente ancorato su basi di relativa certezza giuridica, quanto meno nei suoi principi di fondo. La strada intrapresa dai promotori di questo rinnovato percorso non era altro, in realtà, che un ritorno al passato, a quella cultura della giurisdizione che si era forgiata innanzitutto e specialmente nella magistratura ordinaria. Sembrava una strada tutto sommato percorribile con relativa facilità, in quanto coerente non solo con il disegno del Costituente repubblicano ma anche con l’essenza del mestiere di giudice, e non necessariamente vocata all’isolamento nella sua stessa terra di provenienza. E invece i fatti, spietatamente ancorati alla norma nuda e alle singole decisioni “di sistema”, hanno rivelato e stanno tuttora rivelando tutta la difficoltà di difendere posizioni di trincea che sembrano inesorabilmente destinate a divenire minoritarie, quanto meno nella percezione dell’opinione pubblica. Ma che cos’è il Giudice nella nostra attuale idea di democrazia? E’ ancora un soggetto inavvicinabile e privo di pregiudizi che rende giustizia affidandosi soltanto a soluzioni tecniche e di rigore applicativo della norma, o deve stare ben dentro la società e le Istituzioni per capirne a fondo le istanze, piegando, se necessario, l’interpretazione di fatti e diritto alla volontà del pensiero dominante o addirittura ai desideri della maggioranza politica di turno? E come si deve comportare concretamente questo Giudice in mezzo agli altri? Deve vivere in un eremo giudiziario e mantenere adeguato distacco dai protagonisti del potere esecutivo oppure mescolarsi con esso per conoscere a fondo i meccanismi operativi e “interni” delle amministrazioni e acquisire maggiore consapevolezza nelle decisioni, anche a rischio di far sbiadire la propria immagine di indipendenza ed autorevolezza? Resta poi da comprendere se il rapporto con gli altri attori fondamentali del processo, gli avvocati, debba essere improntato a un regime di cordiale ma netta distanza per evitare accuse di favoritismi o possa essere coltivato con disinvoltura al di fuori delle aule giudiziarie. Difficili domande per difficili risposte, in questi tempi incerti. E’ innegabile peraltro che in mezzo a una tale alternativa di scelte possano ergersi ad ago della bilancia proprio il cittadino e la sua percezione dell’amministrazione della giustizia: più disinformazione e rassegnazione all’inefficienza ci sono, maggiori saranno le possibilità che le differenze tra gli opposti comportamenti provochino una sostanziale indifferenza. Eppure una diversità ancora c’è, e riguarda non solo il modo in cui si mostra all’esterno il soggetto designato a giudicare ma anche gli effetti tangibili della eccessiva osmosi con ambienti che inevitabilmente potrebbero esercitare pressioni, indirettamente o direttamente, sulle scelte più delicate da assumere nelle aule di Tribunale. I promotori di questo sito avevano ben presente, nel dicembre del 2020, la difficoltà di coltivare un progetto di forte spinta verso i valori di terzietà del giudice anche nei meccanismi decisionali dell’autogoverno, in quanto tale progetto, pur in apparenza coerente con il sistema ordinamentale allora vigente nel nostro Paese, avrebbe potuto incontrare resistenze più o meno importanti in un apparato di giustizia, quello dei magistrati amministrativi, dove vi è un Giudice di appello, il Consiglio di Stato, che continua ad essere anche consulente del potere esecutivo. E fu questo dato a suggerire che la divulgazione scientifica e culturale desiderata fosse ancorata al primo grado di giudizio , in quanto terreno naturale dell’indipendenza e imparzialità rivendicate, specialmente per la marcata territorialità dei Giudici che ne fanno parte, e ancora di più per l’assenza in tale fase di collegamenti visibili con le Istituzioni “romane”. Il primo grado di giudizio è inoltre, e da sempre, lo snodo fondamentale dell’incontro tra i cittadini e la Giustizia, il momento in cui le contrapposte istanze difensive trovano una composizione molto spesso definitiva. E’ qui che il sistema ci mette la faccia in tutti i sensi, per la maggiore vicinanza tra fruitori del servizio e gestori della cosa pubblica. Ma è corretto parlare di primo grado di giudizio tout court , o non sarebbe forse meglio riferirsi ai “primi gradi” di giudizio? La giustizia, in Italia, pur avendo una matrice ideale unitaria, subisce declinazioni importanti a seconda dell’ambito a cui si riferisce. Si pensi alle differenze strutturali che corrono tra la giustizia civile e la giustizia penale e alle diverse esigenze che spingono il cittadino a ricorrere all’uno o all’altro rimedio. Senza considerare che all’interno dell’immenso calderone del contenzioso civile c’è di tutto, dalle eredità alle separazioni, passando per il diritto societario e per la tutela della proprietà, fino ad arrivare ai contratti di lavoro e alle questioni risarcitorie, patrimoniali e non. E tenendo presente che tra i protagonisti dei processi di prima istanza vi sono anche giudici non di carriera (come i giudici di pace) e i magistrati delle varie Procure della Repubblica sparse sul territorio nazionale, fino ad oggi selezionati con lo stesso concorso con cui sono scelti anche i giudici ordinari. Vi è poi la fitta costellazione dei giudici speciali , divisi principalmente tra giustizia amministrativa, giustizia tributaria e giustizia contabile, ognuna con il suo grado di importanza, in rapporto agli interessi tutelati, e il suo definito ambito di competenze. Soltanto la giustizia amministrativa, però, conosce un sotterraneo e pericoloso conflitto con il grado di giudizio successivo, ovvero l’appello. Si tratta infatti di un plesso giurisdizionale dove l’assenza sostanziale del terzo grado di giudizio e la divisione delle carriere – o divisione delle qualifiche che dir si voglia – ha portato a tutta una serie di effetti innaturali e distorti che si compongono in un precario equilibrio nell’Organo di autogoverno, salvo poi riemergere, di tanto in tanto, nello svolgimento della funzione giurisdizionale. E non vi è addetto al settore che non intraveda, dietro a pronunce del Consiglio di Stato [1] che provano ad estendere fortemente la possibilità di dichiarare la nullità delle sentenze emesse in prima istanza (con conseguente ritorno del processo al suo inizio), anche l’indiretta ricerca di una dinamica interna che inneschi una ripartizione “più equa” del carico di lavoro complessivo tra i due gradi di giudizio. Con inevitabili danni per il cittadino, però, che rischia di ritrovarsi punto e a capo dopo anni di causa e contro la sua stessa volontà, essendo pronto a rispettare nel merito la decisione presa, qualunque essa sia. E questo, vale la pena ricordarlo, proprio all’interno del sistema giurisdizionale che più di tutti sta dando prova di efficienza e celerità negli ultimi anni. D’altra parte, il primo grado non è una formula magica di giustizia giusta, ed è fisiologico che gli eventuali errori di giudizio vengano a mano a mano sanati negli altri gradi di giudizio. Né la velocità del risultato – sentenza in tempi record – può essere sempre sinonimo di qualità della decisione, potendo al contrario ingarbugliarsi ancora di più la vicenda giuridica all’esito di una pronuncia frettolosa e monca. Contemporaneamente, occorre fare molta attenzione a equiparare la riduzione dell’arretrato – che costituisce da sempre l’obiettivo storico della giustizia italiana – ad uno smaltimento di rifiuti indifferenziati , perché dietro ad ogni contenzioso, anche il più misero e apparentemente irrisolvibile, vi sono pezzi di vita vissuta o mancata, sacrifici, dolore e persone a cui appartengono quei sacrifici e quel dolore. E’ al contrario importante non creare nuovo arretrato, individuando correttamente i tempi di gestione di ogni processo prima ancora che se ne celebrino le singole udienze. D’altra parte, se nelle controversie individuali resta il titolare della posizione soggettiva ad essere parzialmente artefice della propria fortuna, tramite l’esatta comprensione della specifica chance di successo processuale a lui riservata e l’affidamento della difesa in giudizio, quando possibile, a un professionista adeguato, nei contenziosi in cui è un soggetto pubblico a rappresentare la collettività la bilancia della giustizia pende in modo diverso a seconda delle scelte di sistema del nostro Legislatore. In questo caso, il rimedio alle ingiustizie rese non è tanto un contenzioso “orizzontale” tra parti – che comunque tecnicamente rimane – quanto la volontà dello Stato di sanzionare illeciti che per la loro gravità vanno a colpire direttamente il cuore vitale della res publica , o determinando un vulnus macroscopico al rispetto della legalità tramite offese personali e patrimoniali (ad es. omicidi e furti, ma anche fatti di bancarotta fallimentare), oppure destabilizzando lo stesso sistema democratico (corruzione, abusi di potere e appropriazione di beni pubblici). Orbene, sotto quest’ultimo aspetto, secondo alcuni vi sarebbe stato negli ultimi anni un indebolimento della risposta normativa – e del conseguente apparato sanzionatorio – rispetto alle potenziali infedeltà degli amministratori pubblici. Dietro la lotta alla firmite e la dichiarata volontà di stabilire un principio di presunzione di buona fede in favore di chi gestisce il denaro della collettività, ci sarebbe in realtà, secondo i critici, un preciso progetto di smantellamento del sistema complessivo di vigilanza , derivato ideologico di un’ allergia culturale ai controlli. Prova ultima di ciò sarebbe la norma che ha recentemente rimodulato al ribasso il cosiddetto “ tetto alla responsabilità erariale ”. La disposizione in questione è contenuta nel disegno di legge che il 27 dicembre dell’anno appena trascorso è stato definitivamente approvato dal Senato della Repubblica, ovvero la cosiddetta “riforma della Corte dei Conti”, in cui sono contenute, da un lato, un pacchetto di modifiche alla legge 14 gennaio 1994, n. 20 , dall’altro, la delega al Governo in materia di funzioni del massimo Organo costituzionale di controllo della contabilità pubblica, oltre che in materia di responsabilità amministrativa e di danno erariale [2] . Tra le modifiche immediatamente operative, già nei processi in corso, vi è quella che va a inserire il comma 1-octies nell’art. 1 della legge sulle disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti ; la novità normativa recita così: “ Salvi i casi di danno cagionato con dolo o di illecito arricchimento, la Corte dei conti esercita il potere di riduzione ponendo a carico del responsabile, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio della retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo (…) ”. Correlativamente, il nuovo comma 1-bis dell’art. 1 della L. n. 20/1994 , come modificato dalla disciplina appena approvata dal Parlamento, parla di “ obbligo di esercizio del potere riduttivo nei casi previsti dal comma 1-octies del presente articolo ”. Sembra dunque che da adesso in poi, nei giudizi di responsabilità intentati dalla Corte dei Conti – ovvero quei giudizi che mirano ad accertare responsabilità amministrative e/o contabili nella gestione della cosa pubblica – sarà impossibile recuperare, per compensare il danno erariale provocato, e salvo i casi di dolo o di illecito arricchimento, più del doppio dello stipendio annuale percepito dal responsabile. In altri termini, la dissennata o poco accorta condotta dei titolari degli organi di vertice, politici e amministrativi, di Stato, parastato, Regioni e Comuni – qualificabile comunemente e ordinariamente in termini di colpa grave – comporterà sempre e comunque che la maggior parte del danno subito dall’erario sia “spalmato” sulla collettività, con sottrazione diretta di risorse che potrebbero essere alla stessa destinate. Qualcuno ha beffardamente messo in parallelo la nuova norma sulla responsabilità erariale con la proposta di legge di riforma dei condomini presentata dalla maggioranza alla Camera, tramite cui si vorrebbe introdurre la possibilità per i creditori del condominio, in caso di debiti non pagati, di rivalersi in prima battuta su tutti i condòmini, e non solo su quelli morosi. Da un lato (responsabilità del condominio), la scarsa diligenza di alcuni si ripercuoterebbe negativamente su chi adempie puntualmente ai suoi obblighi, dall’altro (responsabilità erariale), l’inefficienza e l’imperizia degli amministratori pubblici si scaricherebbe quasi integralmente sulla collettività. Se a ciò si aggiungono le nuove norme che stabiliscono la presunzione di buona fede dei titolari degli organi politici i cui atti siano stati vistati dagli organi tecnici e la “stretta” sulla decorrenza del termine di prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale (“dalla data in cui si è verificato il fatto dannoso, indipendentemente dal momento in cui l’amministrazione o la Corte dei conti sono venuti a conoscenza del danno”, e indipendentemente da eventuali reticenze del responsabile), ecco allora che sembra portato a compimento il disegno di “alleggerimento” della responsabilità degli amministratori pubblici, cominciato qualche tempo fa con la soppressione del reato di abuso di ufficio. La domanda che però bisogna a questo punto inevitabilmente porsi è se il cambiamento di approccio culturale che è alla base di queste importanti modifiche normative sia giustificato da un reale miglioramento, in termini di preparazione e rettitudine, della nostra classe politica e dirigenziale. Siamo ancora il Paese degli sprechi pubblici e delle cattedrali nel deserto, delle tangenti e del clientelismo? Viviamo ancora, a certe latitudini, lo spettro delle mafie, e, a tutte le latitudini, quello delle loro ramificazioni? Questa è la domanda fondamentale a cui dare una risposta, prima di dare “fiducia” incondizionata agli amministratori pubblici, salvo poi punirli severamente dopo, quando i buoi sono ormai fuggiti dalle stalle. E resta qualche dubbio, in ogni caso, sul fatto che la fiducia possa al contrario essere “costruita” a priori con un sistema di deresponsabilizzazione sulle conseguenze di eventuali errori grossolani e superficialità nel maneggio del danaro pubblico, specie se poi, come spesso capita, non viene rispettato il principio di separazione tra funzione di indirizzo politico e attività di gestione amministrativa. D’altra parte, l’indebolimento della risposta giudiziaria a fatti di mala gestio – che spesso e volentieri nascondono vere e proprie ruberie e corruttele – non può alfine che portare a un ulteriore scadimento dell’etica del cittadino medio, mentre le condotte illecite che ne conseguono rischiano di non essere più sanzionate nemmeno dinanzi al “mitico” Giudice terzo e imparziale, per il semplice motivo che questi non arriva a vederne più neanche una. [1] Cfr., tra le altre, Adunanza Plenaria n. 16 del 2024, Adunanza Plenaria n. 10 del 2025 e Consiglio di Stato, sent. n. 9734 del 2025 [2] https://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/01491492.pdf