TAR Lazio, Roma, Sez. I, sentenza del 21.09.2026, n. 15062 IL CASO E LA DECISIONE La questione giuridica esaminata dal TAR capitolino prende le mosse dalla scelta di un Presidente di Sezione del Consiglio di Stato di impugnare il decreto del Presidente del Consiglio di Stato con il quale il ricorrente è stato assegnato alla seconda sezione di tale plesso, oltre che l’ art. 20, comma 2 della delibera del Consiglio di Presidenza della Giustizia Amministrativa del 18.1.2013 recante “ disposizioni per assicurare la qualità, la tempestività e l’efficientamento della giustizia amministrativa ”, nella parte in cui dispone che al procedimento di determinazione della composizione delle sezioni del Consiglio di Stato non debba anticiparsi un interpello come per le assegnazioni ai TAR. Riassumendo brevemente la vicenda fattuale, il ricorrente era stato assegnato alla seconda sezione nel 2020, prima di ricoprire il ruolo di Presidente della sezione giurisdizionale del Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Sicilia. Una volta chiesto di rientrare presso il Consiglio di Stato, egli è stato assegnato alla settima sezione. A questo punto, a seguito della soppressione di uno dei ruoli di Presidente della settima sezione, il ricorrente – divenuto perdente posto – è stato assegnato per il 2025 alla seconda sezione senza lo svolgimento di alcun interpello. Questa assegnazione ha suscitato dei dubbi nel ricorrente sotto il profilo della correttezza del procedimento rispetto al principio costituzionale di precostituzione del Giudice e al rischio che si possa minare la serenità del giudizio e la garanzia del giusto processo e indipendenza dei giudici speciali, anche con riferimento al principio di inamovibilità dei magistrati. Il TAR Lazio ha riassunto le domande giudiziali prospettate in tre questioni di carattere sistematico: 1) se l’individuazione per il giudice speciale di “un nucleo minimale di guarentigie che ne tuteli la posizione (e ne assicuri indipendenza, imparzialità e terzietà) anche ab interno”; 2) se l’attuale sistema, “rimesso esclusivamente all’apprezzamento del Capo dell’Istituto”, sia in grado di tutelare le prerogative dei giudici speciali; 3) se, infine, “la parte processuale (estranea per definizione alle dinamiche organizzative interne al Consiglio di Stato) di un contenzioso devoluto alla cognizione del giudice amministrativo e che confida nella cogenza del principio di cui all’art. 25 della Costituzione”, possa risultare pienamente garantita “confrontandosi con l’assetto sopra descritto”. Nell’ambito del giudizio, rinunciando a portare avanti i profili di doglianza relativi al difetto di motivazione del decreto 356/2024 del Presidente del Consiglio di Stato nella parte in cui lo assegnava alla seconda sezione e nella parte in cui tale assegnazione avveniva senza previo interpello, innanzitutto il ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’art. 20 della delibera 18.01.2013 del CPGA – relativamente al provvedimento annuale di composizione delle sezioni del Consiglio di Stato – laddove non richiama nella sua interezza l’art. 17 della stessa delibera, ma solo il primo comma. La doglianza del ricorrente è che l’attribuzione di un potere di determinazione libera nel fine all’Organo di vertice dell’Ufficio giudiziario sia potenzialmente in grado di incidere sull’indipendenza del magistrato e contrasterebbe con l’ art. 25 Cost.. Nella tesi del ricorrente, il procedimento di assegnazione del magistrato resterebbe un atto unilaterale autoritativo, privo di motivazione, senza riferimenti a criteri seguiti, con una visione non conforme a Costituzione. Una modalità di scelta – senza interpello – che si differenzierebbe da quanto avviene per l’assegnazione dei magistrati dei TAR e per la magistratura ordinaria. Secondariamente, è stato evidenziato che l’ art. 2 della l. n. 186/1982 sull’ordinamento di TAR e Consiglio di Stato non considererebbe l’avvicendamento come unica esigenza per l’assegnazione, nonché il fatto che dando il potere al Presidente, si integrerebbe una forma di abdicazione delle prerogative del CPGA. Nell’ambito della domanda, il ricorrente ha fatto valere un “ interesse morale ” a che la decisione di assegnazione avvenga all’esito di un procedimento trasparente, sulla base di regole che non possano far dubitare che l’assegnazione sia avvenuta in maniera terza e imparziale. Il CPGA, da parte sua, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione e interesse, nonché l’improcedibilità per assenza di impugnazione del decreto del 15.01.2026, che ha confermato, due anni dopo il primo decreto, l’assegnazione del ricorrente alla seconda sezione. Passando alla decisione, il TAR ha respinto l’eccezione di inammissibilità connessa al difetto di legittimazione ad agire alla luce della qualifica del ricorrente. L’interesse della decisione, invece, impinge la tematica dell’ interesse ad agire , su cui è opportuno soffermarci. Infatti, il ricorrente ha espressamente rinunciato a far valere l’illegittimità del decreto del 2024 e non ha impugnato quello del 2026 e tale situazione integrerebbe un’acquiescenza definita dal TAR come “ un istituto processuale che esprime la rinuncia alla tutela giurisdizionale a seguito dell’accettazione di un provvedimento amministrativo da parte del soggetto che abbia subìto per effetto di quest’ultimo la lesione di un proprio interesse sostanziale, esplicitando tale volontà in vario e possibile modo (rendendo una specifica dichiarazione; compiendo atti chiari e concordanti che mettano in evidenza l’intenzione di accettare gli effetti del provvedimento; ponendo in essere comportamenti processuali incompatibili con la volontà di impugnare il provvedimento) ”. Tuttavia – ed è qui che la decisione assume particolare valore da un punto di vista giuridico – il ricorrente aveva fatto valere la sussistenza di un “ interesse morale ” a che l’assegnazione alla sezione avvenga secondo un procedimento trasparente, secondo regole che non possano far dubitare che detta assegnazione sia avvenuta in maniera terza e imparziale. In altre parole, un interesse che, essendo legato a prerogative di un soggetto incerto e indeterminato, viene ricondotto dal TAR alla categoria dei cosiddetti “ interessi di fatto ”. In tal senso, il TAR ha ricordato che nel giudizio amministrativo non è riconoscibile alcuna tutela, sia pure indiretta e occasionale, all’interesse dei singoli a che le norme di buona amministrazione vengano osservate, né è postulabile una pronuncia nell’interesse della legge sulla falsariga delle statuizioni della Corte di Cassazione ex art. 363 comma 3 c.p.c.. Difatti, come spiega il giudice capitolino, l’enunciazione di un principio di diritto nell’interesse della legge – e non del ricorrente in senso stretto – sarebbe del tutto svincolata da un nesso strumentale con la risoluzione della controversia. Ne consegue che, avendo il ricorrente rinunciato al motivo sul decreto di assegnazione del 2024 e non avendo impugnato il decreto del 2026, il ricorso è stato dichiarato improcedibile. Ciò nonostante, asseritamente seguendo le indicazioni dell’ Adunanza Plenaria n. 10/2025 , il TAR si è pronunciato anche sul merito. E, così, dopo aver ricordato che l’ art. 107 comma 3 Cost. costituisce un "preventivo antidoto” alla creazione di rapporti di subordinazione nella magistratura, dove la distinzione deve avvenire solo per funzione, il TAR ha ribadito che l’ art. 101 comma 2 Cost. postula la soggezione dei magistrati soltanto alla legge. Ad avvalorare tali principi, la giurisprudenza costituzionale (10.05.1982, n. 87) ha avuto modo di escludere qualsiasi differenziazione tra magistrati non derivanti dalla diversità di “compiti”. Quindi, il fatto che per il loro ruolo alcuni magistrati abbiano un potere di carattere dirigenziale-organizzativo, non per questo li deve proiettare in posizione sovraordinata. A rafforzare questo ragionamento, il TAR ricorda che il principio di distinzione soltanto per funzion e è stato realizzato attraverso l’istituzione della regola sulla base del criterio della “anzianità senza demerito”. Regola tradottasi nella legislazione successiva relativa alla magistratura ordinaria e al passaggio in Corte d’Appello o Cassazione, poi ulteriormente arricchita nel 2006 con la legge n. 160 e l’avvento delle valutazioni di professionalità. Premesso ciò, il TAR ha calato le sue considerazioni nel caso concreto, rilevando che il fulcro meritorio della vicenda giuridica sarebbe da ricondurre allo stretto rapporto tra l’atto tipico dell’organizzazione giudiziaria, come l’assegnazione a sezioni del Consiglio di Stato, e la necessità di svolgere un procedimento trasparente e imparziale, quasi alla stregua di quanto previsto dall’ art. 97 comma 2 Cost . per la pubblica amministrazione. D’altronde, anche in base agli orientamenti della Corte costituzionale, mentre l’esercizio della funzione giudiziaria è estraneo al citato art. 97 – dovendosi fare riferimento agli artt. 14, 101 e 111 –, diversamente l’organizzazione degli uffici giudiziari deve rispettare il buon andamento e i suoi corollari. Tuttavia, nel ricorso non si contesterebbe la violazione del buon andamento nell’assegnazione del ricorrente alla seconda sezione – ritenuta effettivamente la via più immediata –, quanto l’assenza di un meccanismo funzionale e astratto che preveda un interpello per le assegnazioni, come per i TAR, dove parrebbe prevalere il criterio dell’anzianità. Ad ogni modo, il Giudice adito ha escluso che il meccanismo contestato dal ricorrente comporti il rischio di un’organizzazione verticistica della magistratura amministrativa, in quanto il potere in concreto affidato al Presidente del Consiglio di Stato non comprimerebbe l’indipendenza interna né faciliterebbe il condizionamento dall’esterno; dopo aver escluso anche la sussistenza dei presupposti per la remissione della questione alla Corte costituzionale, il TAR ha dunque dichiarato il ricorso non solo improcedibile ma altresì infondato. OSSERVAZIONI SUGLI INTERESSI TUTELABILI NEL GIUDIZIO AMMINISTATIVO La sentenza in commento è una decisione ricca di spunti processuali e indicazioni giuridiche che riguardano una vicenda giudiziale particolarmente interessante. Infatti, passando attraverso la trattazione delle condizioni dell’azione in ottica di ammissibilità, si definisce il perimetro dell’acquiescenza processuale ai fini dell’improcedibilità, per poi trattare il tema dell’avanzamento dei magistrati sotto la lente del principio della “anzianità senza demeritò” e del buon andamento amministrativo, facendo fare capolino alla teorica degli interessi morali e di fatto per parlare della decisione nell’interesse della legge. Insomma, un unico provvedimento del TAR che avvolge varie sezioni del codice processuale e della teoria generale del diritto amministrativo, e che ribadisce importanti regole funzionali e principi generali, tanto da far quasi dimenticare al lettore che si sta trattando dell’impugnazione del decreto di assegnazione dell’ufficio di Presidente della seconda sezione del Consiglio di Stato. La sentenza darebbe moltissimi spunti su cui soffermarsi e imbastire dissertazioni giuridiche, ma si ritiene opportuno indugiare su un aspetto in particolare: il ruolo dell’ interesse morale e della decisione nell’ interesse della legge . Chi si occupa di diritto amministrativo sul fronte processuale è sempre stato abituato a considerare il processo amministrativo come basato su un sindacato c.d. soggettivo, dove il giudizio può essere introdotto solo da colui che ha una legittimazione e un interesse ad agire, con l’effetto che la decisione avrebbe un effetto concreto sulla sua situazione giuridica soggettiva. Se questa è la regola, sappiamo anche che esistono delle eccezioni di c.d. giurisdizione oggettiva, come ad esempio il potere d’ufficio dell’AGCM ai sensi dell’art. 21 bis l. n. 287/1990 di impugnare atti amministrativi quando violino norme a tutela della concorrenza e del mercato, o la tematica delle associazioni portatrici di interessi collettivi. Quindi, nella generalità dei casi, il ricorrente deve dimostrare un interesse alla decisione che sia concreto e attuale. Ma, quindi, che spazio lasciare all’interesse alla decisione che viene espressamente dichiarato come “morale”? Infatti, nel caso concreto, la scelta del ricorrente – di chiedere in astratto che l’assegnazione alla presidenza di una sezione del Consiglio di Stato sia trasparente e imparziale attraverso un interpello, e decisa non in maniera diretta dal Presidente del Consiglio stesso – fa sorgere dei quesiti nel lettore. Innanzitutto, viene naturale domandarsi quale sia l’interesse diretto sulla posizione dell’istante, dato che, indipendentemente dalla pronuncia, il suo ruolo viene "congelato" e non vi è interesse alla rivalutazione della posizione concreta (anzi vi sarebbe una rinuncia in tale senso). In questo senso, l’uso della “macchina giudiziaria” non sarebbe volto a risolvere una situazione concreta, ma piuttosto a dare un chiarimento astratto per vicende future che non toccano direttamente, o comunque attualmente, il proponente. Secondariamente, e di conseguenza, ci si potrebbe chiedere se in particolari situazioni, come per esempio la volontà di evitare futuri contenziosi, il giudice amministrativo abbia un onere, comunque, di decidere certe questioni “di diritto”. In realtà, la soluzione scelta dal TAR soddisfa la risposta di entrambe le domande. Infatti, il giudice rileva l’improcedibilità dell’azione per l’insussistenza di un interesse concreto alla decisione e l’irrilevanza di un interesse morale all’interno di un processo non deputato a risolvere questioni meramente ipotetiche di diritto, ma a dare risposte ai cittadini su casi concreti. In altre parole, la regola è che il principio di diritto può essere enunciato o affrontato se mediato dalla necessità di risolvere il caso concreto. Una soluzione che va anche di pari passo con lo scopo della giurisdizione amministrativa, soprattutto di primo grado. Ma, il TAR fa un ulteriore approfondimento – astrattamente apprezzabile – nell’entrare, comunque, nel merito della questione, pur potendosi fermare alla mera declaratoria di improcedibilità . Il TAR, infatti, decide il merito della questione non perché si sente sottoposto a un onere – dare necessariamente una risposta al ricorrente –, nè perchè davvero obbligato dall'Adunanza plenaria richiamata, ma perché si rende conto dell’importanza della tematica: la nomina di Presidente di sezione al Consiglio di Stato e del riflesso che tale questione può avere nella collettività che si rivolge a tale organo come fruitore (fiducioso). Spiegare il funzionamento della progressione di carriera dei magistrati, dell’organizzazione degli uffici, del ruolo del giudizio basato sulla “anzianità senza demerito” e del ruolo del buon andamento nei procedimenti di assegnazione è un’opportunità significativa in un’epoca in cui la magistratura è messa sotto stress e la chiarezza è la chiave di volta per spegnere possibili micce di polemica . Ci si deve peraltro chiedere se la soluzione di unire la risposta al caso concreto (con esito di improcedibilità), alla soluzione in astratto della questione di merito (con esito di rigetto), rispecchia o meno l’interesse del lettore e della cittadinanza a che la “macchina della giustizia amministrativa” risolva e prevenga dubbi sull’azione amministrativa in ottica di raggiungimento di quel buon andamento che viene citato in sentenza. Una soluzione di decidere comunque il merito che, è bene ripeterlo, non costituisce un onere per il giudice amministrativo, ma al più una scelta di utilità nell’interesse non morale del ricorrente, né semplicemente della legge, ma probabilmente collettivo e di sostanza per una migliore percezione dell’intero apparato giudiziario. D'altra parte, il Giudice adito si ferma nel caso di specie soltanto sulla soglia della soluzione finale del quesito, ritenendo implicitamente inammissibile la finalità del ricorrente di applicazione estensiva all’art. 20 del comma 2 dell’art. 17 della disposizione interna richiamata (disposizione riferita ai soli tribunali amministrativi regionali), in quanto tale finalità " mira – a conti fatti – ad introdurre manu judicis quale criterio risolutore la maggiore anzianità (di servizio nella sezione o di ruolo) ".

(Il presente articolo rielabora parzialmente un altro contributo già apparso su questo sito, in data 2 marzo 2023, dal titolo: " La grande "allucinazione". Incentivi edilizi, frodi e moneta parallela ") Con il deficit/Pil confermato al 3,1% per il 2025, appena sopra la soglia europea del 3%, l'Italia resta nella procedura per deficit eccessivo , anche se il Governo ritiene possibile chiudere tale procedura già sulla base dei risultati di bilancio del 2026. D'altra parte, nel Documento programmatico di finanza pubblica (Dpfp), trasmesso alle Camere insieme alla relazione sullo scostamento di bilancio, emerge un aumento del debito pubblico fino al 138,4% del PIL nel 2026, legato in gran parte all'impatto di cassa dei crediti d'imposta connessi ai bonus edilizi (tra cui il Superbonus). In altri termini, gli effetti negativi derivanti (anche) da alcune agevolazioni edilizie disinvolte continuano ad aleggiare come uno spettro sul debito pubblico. Già nel 2024, d'altra parte, l'Istat aveva avvisato tutti sul fatto che il peso sui conti pubblici dei crediti connessi al c.d. superbonus fosse di gran lunga superiore a quanto preventivato. La NaDef prevedeva per la fine dell’anno 2023 un indebitamento netto al 5,3 per cento del Pil, ma già prima di Natale si era fatta strada l’ipotesi di un altro punto di Pil abbondante (fra i 20 e i 23 miliardi) di disavanzo prodotto dalla corsa dei crediti d’imposta per l’edilizia. Poi, l'ulteriore allarme dato dall’Istat, secondo cui il disavanzo sarebbe cresciuto di circa 40 miliardi rispetto a quello prospettato dalla NaDef alla luce del mini-scostamento (sul 2023) approvato insieme al programma dei conti. In quello scenario, lo " scontrino 2023" del Superbonus era di circa 76 miliardi, contro i 54 dell’anno prima, che si aggiungevano ai 13 maturati a fine 2021, per un conto totale, all'epoca, di circa 143 miliardi. Ma di cosa si tratta? Facciamo un passo indietro. Tutto è cominciato con il cosiddetto superbonus edilizio . Il superbonus è l’agevolazione fiscale disciplinata dall’ articolo 119 del decreto legge n. 34/2020 , che consiste in una detrazione del 110% delle spese sostenute a partire dal 1 luglio 2020 per la realizzazione, tra l'altri, di specifici interventi finalizzati all’efficienza energetica e al consolidamento statico o alla riduzione del rischio sismico degli edifici. La legge di bilancio 2022 ha prorogato l’agevolazione, prevedendo scadenze diverse in funzione dei soggetti che sostengono le spese ammesse. In particolare, il superbonus spetta nella misura del 110% per le spese sostenute fino al 31 dicembre 2023, in quella del 70% per le spese sostenute nel 2024 e in quella del 65% per le spese sostenute nel 2025 per i condomini e le persone fisiche, al di fuori dell’esercizio di attività di impresa, arte e professione, per gli interventi su edifici composti da due a 4 unità immobiliari distintamente accatastate, anche se posseduti da un unico proprietario o in comproprietà da più persone fisiche. Sono compresi gli interventi effettuati dalle persone fisiche sulle singole unità immobiliari all’interno dello stesso condominio o dello stesso edificio, nonché quelli effettuati su edifici oggetto di demolizione e ricostruzione. La particolarità dell’incentivo sta in due aspetti. Innanzitutto, la detrazione stabilita in partenza è del 110%: lo Stato, cioè, restituisce più di quanto è stato effettivamente speso. In secondo luogo, in alternativa alla detrazione, è stato per lungo tempo possibile beneficiare del superbonus optando o per un contributo anticipato sotto forma di sconto praticato dai fornitori o per la cessione del credito corrispondente alla detrazione spettante. E' stato probabilmente sulla base di un malinteso presupposto post-pandemico di buona fede, o comunque nella speranza della costruzione di un nuovo patto di lealtà tra cittadino e Stato, che il Governo Conte II, nel suo cosiddetto decreto rilancio (il d.l. n. 34 del 2020) aveva deciso di immettere un fiume di denaro pubblico nel settore edilizio, senza preoccuparsi di proteggerlo da chi avesse prima e meglio capito come “mungere” illecitamente lo Stato durante l’emergenza, e senza calcolare correttamente l'impatto a regime sui conti pubblici. Come visto, infatti, l’art. 121 del citato decreto-legge aveva disposto che, per tutta una serie di interventi (spese per l’efficienza energetica, recupero o restauro della facciata di edifici esistenti, ecc.), le più che favorevoli detrazioni concesse dallo Stato avrebbero potuto essere fruite dai beneficiari anche tramite un credito d’imposta da cedere ad altri soggetti, senza però stabilire presidi di garanzia (ad es.: visti di conformità) né limitazioni sul numero di cessioni e sulla natura soggettiva dei cessionari. A sua volta, l’art. 122 dello stesso decreto aveva disposto che i beneficiari dei crediti d’imposta introdotti per fronteggiare l’emergenza economica seguita alle misure restrittive dettate dall’emergenza epidemiologica potevano optare per la cessione, anche parziale, di tale credito ad altri soggetti, anche qui senza alcuna regola. Si è innescato così un meccanismo fraudolento su larga scala. Secondo un’indagine della Guardia di Finanza, la truffa era iniziata sfruttando il “bonus locazione” e individuando aziende in crisi o sull’orlo del fallimento che avessero in corso contratti di locazione.  I truffatori entravano in queste società per assumerne la guida, ottenevano dall’Agenzia delle Entrate, come previsto dal bonus, l’erogazione del 60% dell’ammontare dell’affitto sotto forma di credito d’imposta e cedevano tale credito a una società compiacente che a sua volta lo rivendeva, ad un valore nominale inferiore, a un’ulteriore società, non necessariamente consapevole del primo illecito. Il credito, una volta “ripulito”, poteva essere utilizzato dall’azienda acquirente come detrazione sulle tasse da pagare. Allargando le maglie della truffa, e sfruttando la complicità di professionisti del settore, i truffatori sparsi per la penisola avevano cominciato a dichiarare lavori di ristrutturazione, a volte anche all’insaputa dei proprietari degli immobili coinvolti, che non erano mai stati eseguiti. Stesso sistema. Acquisizione di credito di imposta sui lavori e cessione, indiscriminata e a catena, di tale credito. Nonostante gli sforzi dei Governi che si sono succeduti negli ultimi anni, gli effetti perversi del superbonus edlizio non sono stati ancora adeguatamente disinnescati. Il costo sui conti pubblici di tale effetti, per l'anno in corso, è stato quattro volte superiore alle stime del governo. Senza contare il danno derivante dalle frodi scoperte, danno che solo nel primo trimestre del 2026 risulterebbe ammontare a 4,1 miliardi. Ferruccio de Bortoli, in un recente editoriale [1] , ha parlato di "vergogna nazionale", di "un negozio in frode" allo Stato, "con un effetto sicuro e perverso sull’inflazione". Il suo grido di dolore , nel cui ambito si evidenzia anche l'approfittamento di molti, spinge a fare una amara riflessione finale che purtroppo coinvolge l'intero sistema dei controlli intorno a cui è costruito questo Paese. Uno Stato come il nostro non può permettersi errori di gestione quando elargisce benefici - che siano redditi garantiti minimi o agevolazioni fiscali - perchè il tasso di moralità collettiva resta molto basso. Tanti cittadini (e non) continuano a dimenticare che i beni comuni non sono qualcosa di diverso dai beni privati, perchè in ogni pubblica utilità si riflette anche un pezzettino di benessere individuale. Non serve un economista di fama per capire che se non pago le tasse o truffo il mio Stato alla fine tutto ciò si ritorcerà prima o poi anche contro di me incidendo su una minore qualità dei servizi collettivi (strade, scuole, ospedali). E bisogna essere davvero privi di empatia e visione del futuro nel guardare soltanto al proprio misero orticello personale Siccome però gli stolti e i parassiti abbondano a tutte le latitudini, sempre più urgente e ineluttabile è la necessità di uno Stato democratico ma forte, che non solo disegni sulla carta i controlli da fare, ma che abbia anche voglia di farli, in concreto, questi controlli. [1] https://www.corriere.it/frammenti-ferruccio-de-bortoli/26_settembre_22/la-coda-velenosa-e-la-coscienza-sporca-del-superbonus-7adf9128-dd43-43e0-b6ed-1327d67c3xlk.shtml

1. La storia che riguarda gli alloggi privati utilizzati da terzi per scopi di vacanza a breve termine si ritiene comunemente sia iniziata nel 2007 con la nascita di AirBed&Breakfast a San Francisco, quando Brian Chesky e Joe Gebbia sistemarono in salotto tre materassi gonfiabili che offrirono, con la colazione, a 80 dollari ciascuno a ospiti che erano in città per un convegno in materia di turismo. Tuttavia la storia dell’utilizzo di alloggi privati per uso vacanza è iniziata molto prima, nel 1953 quando nacquero i c.d. Vacation Exchange Club , reti di soggetti, per lo più famiglie, che si scambiano la casa per finalità di vacanze nel mondo. Oggi tale abitudine è più diffusa, ma è rimasta un fenomeno di nicchia, seppure regolata da piattaforme online dove occorre registrare l’immobile e pagare un modesto compenso annuo alla piattaforma che assicura un risarcimento in caso di cancellazione da parte sia del padrone di casa sia dell’ospite, soluzioni alternative in caso una sistemazione non conforme, la copertura di eventuali danni materiali causati dall’ospite. Ma in questi casi non vi sono transazioni economiche fra ospiti e ospitanti perché il tutto si traduce in uno scambio, un baratto tra persone. L’anno 2007 rimane dunque fondamentale in questa storia, perché per la prima volta venne chiesto un prezzo per la messa a disposizione di un alloggio privato. Nel 2008 nacque la società e nel 2009, con la nascita del sito web Airbnb , nacque la possibilità di farlo - la locazione di alloggi privati per vacanza - ovunque nel mondo. 7 anni dopo l’inizio del progetto, nel 2014, Airbnb annunciò 50.000 host italiani. 13 anni dopo, nel 2020, Airbnb si quotò al Nasdaq di New York diventando una delle realtà di punta del settore turistico mondiale. E nel 2025 Airbnb ha comunicato la presenza di oltre 350.000 host attivi in Italia. 2. In questi anni di crescita esponenziale del fenomeno delle locazioni brevi come si è mosso il legislatore italiano ? Invero, solo il legislatore tributario si è interessato del fenomeno (seppure dimostrandosi, come si vedrà, un cronotipo tardivo, che non significa essere pigri ma solo avere ritmo biologico spostato un poco più avanti). Difatti, il legislatore non tributario è rimasto fermo a: - l’art. 1, comma 2, lett. c), della l. n. 431 del 1998 [1] che prevede l’esistenza della categoria degli immobili a uso abitativo locati “esclusivamente per finalità turistiche”, escludendola espressamente dall’applicabilità dalla legge stessa, quindi dalla regolamentazione sulle tipologie di contratti ivi disciplinate (sulla forma scritta, sulle modalità di disdetta e di recesso, …); - l’art. 53 del d.lgs. n. 79 del 2011 [2] , il Codice della normativa statale sul turismo, che regola i contratti di multiproprietà e i contratti venduti da agenzie e dai tour operator, disponendo anche che “gli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche, in qualsiasi luogo ubicati, sono regolati dalle disposizioni del codice civile in tema di locazione”. È su queste disposizioni che si fonda la giurisprudenza civilistica: dal combinato disposto dell’art. 53 del Codice del turismo e dell’art. 1 della legge sulle locazioni abitative emerge che gli alloggi locati esclusivamente per finalità turistiche, indipendentemente dalla durata del contratto, quindi anche quelli adibiti a locazione turistica breve, sono regolati dalle disposizioni del codice civile sulla locazione (artt. 1571 e ss.), per cui il rapporto che si instaura fra le parti è di natura locatizia. In merito è stato pertanto affermato che: - in tema di condominio, laddove il regolamento condominiale vieta di destinare i locali di proprietà esclusiva a uso diverso dalla privata abitazione, ovvero di darli in locazione o sublocazione sotto forma di pensione o albergo, in detto divieto non rientra la locazione per brevi periodi o saltuaria [3] ; - sempre in tema di regolamento condominiale, le clausole che limitano l’uso delle unità immobiliari in proprietà esclusiva, incidendo sul diritto di proprietà, sono di stretta interpretazione e non possono essere applicate oltre il loro tenore letterale; pertanto, il divieto di esercizio dell’attività di affittacamere non comprende, di per sé, la mera locazione turistica e la locazione breve in assenza di servizi alla persona tipici delle strutture ricettive, gravando su chi deduce la violazione l’onere di provarne in concreto i presupposti e i fatti lamentati [4] . 3. Come detto, nel 2014, Airbnb annunciò 50.000 host italiani. Solo 3 anni dopo, nel 2017, con l’art. 4 del d.l. n. 50 del 2017 [5] per la prima volta il legislatore tributario ha ritenuto di disciplinare il regime fiscale delle locazioni brevi, stabilendo anzitutto: - (A) la definizione , che non identifica un’autonoma fattispecie contrattuale (anzi, non è previsto un particolare schema contrattuale) ma rileva ai soli fini dell’applicazione dello specifico regime fiscale: “ ai fini del presente articolo, si intendono per locazioni brevi i contratti di locazione di immobili ad uso abitativo di durata non superiore a 30 giorni, ivi inclusi quelli che prevedono la prestazione dei servizi di fornitura di biancheria e di pulizia dei locali, stipulati da persone fisiche, al di fuori dell’esercizio di attività d’impresa, direttamente o tramite soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare, ovvero soggetti che gestiscono portali telematici, mettendo in contatto persone in cerca di un immobile con persone che dispongono di unità immobiliari da locare ”; - (B) e istituendo il regime fiscale , ossia che “ a decorrere dal 1° giugno 2017, ai redditi derivanti dai contratti di locazione breve stipulati a partire da tale data si applicano le disposizioni dell’art. 3 del d.lgs. n. 23 del 2011, con l’aliquota del 21 per cento in caso di opzione per l’imposta sostitutiva nella forma della cedolare secca ” [6] . È stato così applicato l’istituto della c.d. “cedola secca” al 21%, una disciplina peculiare di tassazione, alternativa e speciale, per tutti gli alloggi offerti in locazione breve, indipendentemente dal loro numero. Un’unica tassa ad aliquota fissa calcolata direttamente sull’intero canone di locazione annuo, che sostituisce del tutto l’IRPEF e le correlate addizionali regionali e comunali [7] . La cedolare secca era stata introdotta con l’art. 3 del d.lgs. n. 23 del 2011 [8] con l’obiettivo immediato di far emergere i redditi fondiari da locazione “in nero”, ossia i contratti di locazione non registrati, e quindi con l’obiettivo finale di combattere l’evasione fiscale. Poiché i contratti di locazione breve non devono essere registrati [9] , e quindi i proprietari potevano essere indotti a omettere la dichiarazione dei canoni di locazione percepiti, il legislatore ha introdotto ulteriori disposizioni per assicurare il contrasto all’evasione fiscale. Di conseguenza sono stati chiamati in causa “i soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare, anche attraverso la gestione di portali on-line, mettendo in contatto persone in ricerca di un immobile con persone che dispongono di unità immobiliari da locare”, imponendo loro di “trasmettere all’Agenzia delle Entrate i dati relativi ai contratti conclusi per il loro tramite” [10] . Inoltre, detti soggetti intermediari, se incassano i canoni o i corrispettivi relativi, in qualità di sostituti d’imposta, devono operare una ritenuta del 21 per cento [11] sull’ammontare dei canoni e corrispettivi all’atto dell’accredito e provvedono al relativo versamento [12] . Il comma 6 dell’art. 4 in esame prevedeva che “con provvedimento del Direttore dell’Agenzia, da emanarsi entro novanta giorni dall’entrata in vigore del presente decreto, sono stabilite le disposizioni di attuazione del presente articolo, incluse quelle relative alla trasmissione e conservazione dei dati da parte dell’intermediario”. Tale atto di normazione secondaria non è mai stato emanato, e la disposizione che lo prevedeva è stata poi abrogata dall’art. 1, comma 596, della l. n. 178 del 2020. L’Agenzia delle Entrate è però uscita tempestivamente con una circolare – la n. 24/E del 12 ottobre 2017 - di commento e di analisi alla disciplina con la quale ha chiarito: - che il regime si applica sia nel caso di contratti stipulati direttamente tra locatore e conduttore, sia nel caso di contratti stipulati con l’intervento di soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare (anche attraverso la gestione di portali online) per mettere in contatto persone in cerca di un immobile con persone che dispongono di unità immobiliari da locare; - che la condizione che il contratto non sia concluso nell’esercizio di un’attività commerciale riguarda entrambe le parti del contratto e, analogamente a quanto previsto in materia di cedolare secca; sono, quindi, esclusi dall’ambito applicativo della norma i contratti di locazione breve che il conduttore stipula nell’esercizio di tale attività quali, ad esempio, quelli a uso foresteria dei dipendenti [13] ; - che l’oggetto del contratto sono immobili posti in locazione per finalità abitative e con destinazione residenziale; per cui la locazione deve riguardare unità immobiliari appartenenti alle categorie catastali da A1 a A11 (esclusa A10 - uffici o studi privati) e le relative pertinenze (box, posti auto, cantine, soffitte, ecc.) nonché, in analogia con quanto previsto per la cedolare secca sulle locazioni, anche singole stanze dell’abitazione; - che rientra nel contratto di locazione breve anche la “fornitura di biancheria e la pulizia dei locali”, perché sono “servizi ritenuti strettamente funzionali alle esigenze abitative di breve periodo e, pertanto, non idonei ad escludere i contratti che li contemplano dalla applicazione della cedolare secca e dall’assoggettamento del canone a ritenuta”; - che analogo regime (quindi “servizi strettamente funzionali alle esigenze abitative di breve periodo”) va “applicato anche per altri servizi come, ad esempio, la fornitura di utenze, di wi-fi, di aria condizionata”, i quali, seppure non contemplati dall’art. 4, “risultano strettamente connessi all’utilizzo dell’immobile”; - che, all’opposto, la disciplina delle locazioni brevi non si applica qualora, oltre alla messa a disposizione dell’abitazione, “siano forniti servizi aggiuntivi che non presentano una necessaria connessione con le finalità residenziali dell’immobile quali, ad esempio, la fornitura della colazione, la somministrazione di pasti, la messa a disposizione di auto a noleggio o di guide turistiche o di interpreti”, perché ciò richiede un livello seppur minimo di organizzazione”; - in ogni caso, che la disciplina presuppone che “il contratto sia stipulato da persone fisiche che pongono in essere la locazione al di fuori di attività d’impresa”; pertanto, “devono ritenersi escluse dall’ambito applicativo della norma le locazioni brevi che rientrano nell’esercizio di attività d’impresa”. 4. Come detto, nel 2020 Airbnb si quotò in borsa. Nello stesso anno anche il portale Booking.com ha aperto la sua piattaforma alle locazioni brevi e alle case vacanze. E nel 2020, con l’art. 1, comma 595, della l. n. 178 del 2020 [14] , il legislatore tributario ha introdotto il (primo) limite numerico alle locazioni brevi e una presunzione, così prevedendo che: - (A) “il regime fiscale delle locazioni brevi di cui all’art. 4, commi 2 e 3, del d.l. n. 50 del 2017, con effetto dal periodo d’imposta relativo all’anno 2021, è riconosciuto solo in caso di destinazione alla locazione breve di non più di quattro appartamenti per ciascun periodo d’imposta”; - (B) e stabilendo, meglio, codificando, una presunzione : “ negli altri casi, ai fini della tutela dei consumatori e della concorrenza, l’attività di locazione di cui al presente comma, da chiunque esercitata, si presume svolta in forma imprenditoriale ai sensi dell’art. 2082 c.c. ”. Tale presunzione di attività d’impresa (vedremo in seguito di che tipologia si tratta) comporta il sorgere dei correlati obblighi (di apertura di partita IVA, di imposte sui redditi tenendo conto dei possibili regimi attivabili forfetario, semplificato, ordinario, di adempimenti contabili e dichiarativi, oneri previdenziali, ...). Il legislatore ha anche ulteriormente specificato che “tali disposizioni si applicano anche per i contratti stipulati tramite soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare, ovvero tramite soggetti che gestiscono portali telematici, mettendo in contatto persone in cerca di un immobile con persone che dispongono di appartamenti da condurre in locazione”. 5. Nel 2023, con l’art. 13 ter del d.l. n. 145 del 2023 [15] è stata avviata un’articolata regolamentazione amministrativa . Per ogni unità immobiliare a uso abitativo destinata a contratti di locazione per finalità turistiche, oppure destinata alle locazioni brevi, nonché per ogni struttura turistico-ricettiva alberghiera ed extralberghiera, è stato introdotto l’obbligo del Codice Identificativo Nazionale (CIN) “al fine di assicurare la tutela della concorrenza e della trasparenza del mercato, il coordinamento informativo, statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale e la sicurezza del territorio e per contrastare forme irregolari di ospitalità”. Il CIN deve essere esposto all’esterno dello stabile in cui è collocato l’appartamento, nonché indicato in ogni annuncio ovunque pubblicato e comunicato. Il Ministero del Turismo ha realizzato e gestisce la Banca Dati delle Strutture Ricettive (BDSR), e attraverso di essa ha avviato una procedura telematica per assegnare il CIN agli immobili destinati alle locazioni brevi o per finalità turistiche. È stata altresì prevista la “ri-codificazione” dei codici identificativi regionali e provinciali (ossia i codici già assegnati dalle regioni e dalle province autonome). Soprattutto, “a fini di contrasto dell’evasione fiscale e contributiva”, è stato stabilito che “le informazioni contenute nella banca dati sono disponibili all’Amministrazione finanziaria e agli enti creditori per le finalità istituzionali”. E che “l’Agenzia delle Entrate e la Guardia di finanza effettuano, con modalità definite d’intesa, specifiche analisi del rischio orientate prioritariamente all’individuazione di soggetti da sottoporre a controllo che concedono in locazione unità immobiliari ad uso abitativo prive di CIN”. Ed ancora, per coloro che esercitano la locazione breve in forma imprenditoriale, sia direttamente sia tramite intermediari, è previsto l’obbligo di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) [16] presso lo sportello unico per le attività produttive del comune nel cui territorio è svolta l’attività. Inoltre, ogni unità immobiliare, sempre se gestita in forma imprenditoriale, deve essere dotata di dispositivi di sicurezza per la rilevazione di gas combustibili e del monossido di carbonio nonché di estintori portatili. 6. Sempre nel 2023, con l’art 1, comma 63, della l. n. 213 del 2023 [17] il legislatore ha: - (A) aumentato, a decorrere dal 1° gennaio 2024, l’aliquota della cedola secca per i redditi derivanti dai contratti di locazione breve, fissando “l’aliquota del 26 per cento in caso di opzione per l’imposta sostitutiva nella forma della cedolare secca”, fatto salvo il mantenimento della “aliquota al 21 per cento per una unità immobiliare individuata dal contribuente in sede di dichiarazione dei redditi”; - (B) introdotto regole per individuare il soggetto che, qualora incassi canoni o corrispettivi relativi a contratti di locazione breve, deve operare come sostituto d’imposta in caso di: - soggetti non residenti in possesso di una stabile organizzazione in Italia (opera tramite la stabile organizzazione); - soggetti residenti al di fuori dell’Unione europea, in possesso di una stabile organizzazione in uno Stato membro dell’Unione europea (opera tramite la stabile organizzazione); - soggetti privi di stabile organizzazione in uno Stato membro dell’Unione europea (opera tramite un rappresentante fiscale). 7. Come detto, nel 2025 Airbnb ha comunicato 350.000 host italiani attivi. E nel 2025, con l’ultima legge di bilancio, la n. 199 del 2025 [18] , all’art. 1, comma 17, è stato modificato il comma 595 dell’art. 1 della legge n. 178 del 2020 stabilendo il (nuovo) limite numerico decorrente dal 2026: le parole “quattro appartamenti” sono sostituite dalle seguenti: “ due appartamenti ”. Pertanto da quest’anno 2026 il regime fiscale agevolato - cedolare secca - per le locazioni brevi è riconosciuto solo in caso di destinazione a questa finalità di non più di due appartamenti per ciascun periodo d’imposta. Superata questa soglia, l’attività di locazione breve, da chiunque esercitata, si presume ex lege svolta in forma imprenditoriale [19] . 8. Il 20 maggio 2026 è entrato in vigore il Regolamento (UE) 2024/1028 dedicato alla trasparenza e alla condivisione dei dati relativi ai “servizi di locazione di alloggi a breve termine”, che si rivolge principalmente ai portali online che offrono locazioni brevi, i quali assumono responsabilità nella raccolta e trasmissione dei dati alla autorità competenti. Al riguardo, si segnala l’art. 9, ove è stabilito che le piattaforme trasmettono mensilmente alle autorità nazionali (in Italia alla BDSR) i dati di ogni unità, cioè il numero di registrazione dell’alloggio, i dati identificativi dell’unità, le informazioni relative all’host, i dati sull’attività di locazione, il numero di notti prenotate, il numero di ospiti. 9. Nell’elencazione della normativa tributaria qui di interesse, vale rammentare che il soggetto che incassa il canone o il corrispettivo della locazione breve, oppure che interviene nel pagamento di detto canone o corrispettivo, è “responsabile” anche del pagamento dell’ imposta di soggiorno . Così dispone l’art. 4, comma 1 ter, del d.lgs. n. 23 del 2011 [20] laddove prevede che “i gestori delle strutture ricettive sono responsabili d’imposta” con diritto di rivalsa dell’imposta di soggiorno nei confronti del turista; che i gestori sono obbligati a versare il tributo anche qualora il soggetto che ha alloggiato non abbia versato loro l’ammontare dovuto; che i gestori devono presentare la dichiarazione ed eseguire gli ulteriori adempimenti previsti dalla legge e dal regolamento comunale; che in caso di omesso versamento del tributo, il Comune può rivolgersi direttamente al gestore pretendendo il pagamento dell’imposta e della sanzione ai sensi dell’art. 13 del d.lgs. n. 471 del 1997 [21] . La Corte di legittimità ha precisato che i gestori delle strutture ricettive sono obbligati a versare il tributo anche qualora il soggetto che ha alloggiato non abbia versato loro l’ammontare corrispondente. Per tale motivo, in caso di omesso versamento del tributo, il Comune può rivolgersi anche solo al gestore, pretendendo il pagamento dell’imposta e della sanzione. Il gestore della struttura ricettiva, nella veste di responsabile d’imposta, incassa e riversa l’imposta pagata dal turista, in quanto risulta essere in ogni caso incluso nel novero dei soggetti passivi dell’obbligazione tributaria (ovverosia il soggetto tenuto all’adempimento), destinatario di precisi obblighi dichiarativi e di versamento dell’imposta, riconducibile a un rapporto trilatero gestore-cliente-ente locale, di natura esclusivamente tributaria. Discende da tale impostazione che “l’obbligo dei gestori delle strutture ricettive di versare l’imposta di soggiorno ha natura esclusivamente tributaria … con conseguente attrazione delle liti tra l’Ente impositore e il responsabile d’imposta nell’esclusiva sfera della giurisdizione tributaria” [22] . 10. Il regime fiscale delle locazioni brevi - nei termini sopradescritti - è ora disciplinato dall’ art. 207 del d.lgs. n. 117 del 2026 [ 23] , entrato in vigore il 4 luglio 2026, le cui disposizioni (ai sensi di quanto ha disposto il suo art. 377) si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2027. 11. Fin qui si è dunque normato sul numero massimo di giorni per i contratti di locazione breve, sul numero di appartamenti, sui codici identificativi, sui rapporti tra amministrazioni pubbliche e piattaforme online. In questo quadro, vale soffermarsi su due tematiche. - A. Lasciando a parte il numero degli alloggi gestibili con il regime della cedolare secca (fino al 2020 senza limite, dal 2021 4 alloggi, dal 2026 2 alloggi) si deve evidenziare che il contribuente può optare per l’applicazione dell’imposta sostitutiva nella forma della cedolare secca solamente se svolge un’attività di locazione breve “al di fuori dell’esercizio di attività di impresa” . Difatti, sin dall’art. 4 del d.l. n. 50 del 2017, il legislatore ha menzionato “contratti stipulati da persone fisiche al di fuori dell’esercizio di attività d’impresa”. Per cui, se l’attività di locazione breve viene svolta in forma imprenditoriale si discute non più di cedolare secca bensì di reddito d’impresa. È noto che l’ordinamento italiano non fornisce una definizione di impresa bensì solo quella di imprenditore e che sul concetto di imprenditore la legislazione civilistica e quella fiscale non sono coincidenti: - l’art. 2082 c.c. considera imprenditore chi svolge professionalmente un’attività economica (diretta alla produzione o allo scambio di beni o di servizi) “organizzata”; - l’ordinamento tributario presenta un concetto di imprenditore diverso, più ampio, al fine di ampliare il campo impositivo rispetto alla ratio civilistica di carattere solo definitorio [24] . Infatti, l’art. 55 del d.P.R. n. 917 del 1986 [25] , e l’art. 4 del d.P.R. n. 633 del 1972 [26] , non richiedono il requisito dell’organizzazione ma la mera “professione abituale delle attività” di cui all’art. 2195 c.c., anche non svolte in modo esclusivo. Tuttavia, ai sensi della lett. a) del comma 2 dell’art. 55, le prestazioni di servizi che non rientrano in quelle elencate nell’art. 2195 c.c. (quali solo le locazioni brevi) costituiscono esercizio d’impresa se derivanti dall’esercizio di attività organizzata in forma d’impresa. Sia dottrina sia giurisprudenza valutano il requisito della “organizzazione”, volta allo scopo della produzione o dello scambio di beni o di servizi, con un criterio riduttivo, perché è sufficiente anche l’organizzazione del solo lavoro altrui o di soli beni, o di solo mezzi, anche con modalità “rudimentali” [27] , organizzazione che deve comunque risultare in maniera apprezzabile dal complesso di mezzi, di capitali, di persone che consentono il funzionamento dinamico dell’impresa, in quanto la distinzione di un’attività economica organizzata ha carattere dinamico ed evolutivo [28] ed è contrassegnata da un fine di lucro o, almeno, di redditività [29] . Dunque, come verificare se un’attività di locazione breve viene esercitata in forma organizzata? Come esaminare i caratteri della professionalità, abitualità e organizzazione dell’attività? In base a indizi che, come prescritto dall’art. 2729 c.c., devono presentarsi univoci, in quanto “gravi precisi e concordanti”, i quali possono essere: - il numero elevato delle prenotazioni (nella misura di diverse centinaia ogni anno con unità immobiliari locate in modo continuativo); - la continuità nel tempo dell’attività (un’attività economica esercitata per più anni non può essere considerata occasionale); - la presenza dell’immobile sulle principali piattaforme online (tassello che conferma che l’attività svolta è abituale e non occasionale); - l’organizzazione delle attività di pulizia e cambio biancheria delle unità che, considerato il ricambio continuo di ospiti, richiede necessariamente un non usuale livello di organizzazione della forza lavoro e una determinata professionalità; - gli introiti derivanti dall’esercizio dell’attività. Questi, complessivamente valutati, integrano “plurimi indizi che depongono sia per l’abitualità e la professionalità, sia per l’organizzazione in forma d’impresa dell’attività svolta, dovendosi, quindi, concludere che trattasi di attività di impresa”. Tali indici “depongono, in sostanza, oltre che per l’esercizio abituale e continuativo dell’attività, anche per la sussistenza di un’organizzazione in forma d’impresa, non essendo a tal fine necessario che l’attività imprenditoriale si svolga con un apparato esteriore aziendale, ma essendo sufficiente ‘un adeguato coordinamento dei fattori della produzione, e in particolare del lavoro proprio e di capitali’; essendo sufficiente la direzione specifica impressa, anche con ‘mezzi rudimentali’, alla propria attività economica”. Così si è espressa la Corte di Giustizia Tributaria di Firenze, precisando anche, e opportunamente, che “l’assenza di servizi aggiuntivi non è, quindi, sufficiente per escludere la natura imprenditoriale dell’attività” (in caso contrario non vi sarebbe stato bisogno di specificare, nell’art. 4 del d.l. n. 50 del 2017, che l’attività non deve essere esercitata in forma d’impresa). “L’attività di locazione ai fini turistici ben può produrre reddito d’impresa laddove la stessa - sebbene consti dei soli servizi di fornitura iniziale di biancheria e pulizia finale - sia esercitata in forma imprenditoriale, come nel caso di specie” [30] . In definitiva, anche al di sotto dei limiti quantitativi di legge, può essere legittima la riqualificazione del reddito (di impresa, anziché fondiario) ove sia riscontrato, a un’analisi complessiva del caso concreto, l’esercizio di attività di impresa, sussistendo i requisiti dell’abitualità, della professionalità e dell’esistenza, anche minima, anche “rudimentale”, di un’organizzazione. - B. Come detto, la presunzione di attività d’impresa correlata al (solo) numero degli alloggi vige dal 2021 (per più 4 alloggi e ora, dal 2026, per più di 2 alloggi). Pertanto dal 2026 chi gestisce tre (o più) immobili con contratti di locazione breve è un imprenditore commerciale . Tale novella disciplina ha avviato un dibattito sul concetto di imprenditore ex art. 2082 c.c. Concetto che è mutato dopo che il diritto euro-unitario ha introdotto la nozione di “operatore economico”: il diritto dell’Unione è indifferente alla forma giuridica che possono presentare le imprese, e la giurisprudenza unionale ripetutamente dichiara che è impresa qualsiasi ente che esercita un’attività economica, a prescindere dal suo status giuridico e dalle sue modalità di finanziamento; che è attività economica qualsiasi attività che consiste nell’offrire beni o servizi su un determinato mercato; che la nozione di operatore economico comprende anche soggetti che non operano sul mercato in modo sistematico. Ne consegue che l’imprenditore integra un concetto qualitativo, fondato sull’organizzazione dell’attività. Mentre, per la disciplina degli alloggi a locazione breve qui in esame, il legislatore ha utilizzato un parametro meramente quantitativo. Il solo numero degli immobili è, per il legislatore italiano, un criterio sufficiente per qualificare l’attività come impresa. La peculiarità di questa presunzione è dunque che essa è basata semplicemente su base reale, sul numero degli immobili. Tale impostazione suscita interrogativi sulla natura delle presunzione. È una presunzione legale assoluta ? [31] Alcuni commentatori l’hanno definita: “una presunzione assoluta che non ammette la prova contraria i cui effetti riguardano non solo le imposte sui redditi, ma anche l’IVA” [32] . Ma la Corte costituzionale ha più volte affermato che le presunzioni tributarie non sono di per sé illegittime, ma debbono fondarsi su “indici concretamente rivelatori di ricchezza”, ovvero su “fatti reali”, quand’anche difficilmente accertabili, affinché l’imposizione non abbia una “base fittizia” [33] . In altri termini, il legislatore può introdurle, purché esse siano ragionevoli e non si traducano in automatismi irrazionali o in una compressione della capacità contributiva. È una presunzione legale relativa ? Secondo la definizione che ci ha offerto di recente la Corte costituzionale, questo tipo di presunzione è “una fattispecie in cui l’accertamento positivo di un fatto da parte dell’Amministrazione finanziaria risulterebbe oltremodo complesso, per cui al verificarsi del fatto noto previsto dal legislatore ricade sul contribuente l’onere di fornire la prova contraria, dimostrando l’insussistenza del fatto” [34] . Ebbene, proprio nel caso delle locazioni brevi, e all’evidenza in casi di gestione di un numero di alloggi contenuto, è teoricamente possibile che si verifichi il rischio di situazioni fattualmente ed economicamente diverse (si pensi a colui che ha tre modesti alloggi in una località isolata e turisticamente non allettante, rispetto a colui che gestisce tre abitazioni nel centro di una famosa città d’arte frequentata tutto l’anno) ma trattate in modo uniforme (sono entrambi imprenditori ex lege) sulla base di un unico parametro, quello quantitativo. La disciplina delle locazioni brevi nel 2026 rappresenta un esempio emblematico di come il legislatore ha disciplinato, semplificando, un fenomeno complesso attraverso criteri semplici e oggettivi. Il sistema è chiaro sul piano formale: la soglia numerica è definita e gli obblighi relativi sono stati bene esplicitati. Ma questa chiarezza può accompagnarsi a rigidità, perché l’imprenditorialità non è più accertata ma presunta. Pare sia sorta una tensione tra esigenze di chiarezza e di semplificazione e principio di ragionevolezza, tensione che potrebbe emergere con forza in sede contenziosa. Poiché la giurisprudenza afferma che la qualificazione dell’attività economica richiede una valutazione sostanziale e non può essere fondata su automatismi, il contribuente potrà allora valutare se contestare la qualificazione imprenditoriale, dimostrando l’assenza di ogni tipologia di organizzazione, anche rudimentale. E sarà in queste circostanze che il contenzioso tributario avrà un ruolo centrale. Sarà dunque la giurisprudenza tributaria a stabilire il peso probatorio della presunzione, al fine di assicurare equilibrio tra dato normativo e situazione sostanziale. 12. Può essere qui solo segnalato che si è determinato un disallineamento tra legislazione tributaria e legislazione regionale la quale, in materia di turismo, è chiamata a dettare i requisiti delle strutture ricettive, sia alberghiere che extra alberghiere. Tra le seconde rientrano le “case e appartamenti per vacanze”, ossia strutture organizzate per fornire alloggio (ed eventualmente servizi complementari) in unità abitative, o parti di esse, con destinazione residenziale, composte da uno o più locali arredati e dotati di servizi igienici e di cucina. Ebbene, la maggior parte delle leggi regionali distingue - utilizzando un dato numerico - tra alloggi gestiti “in forma imprenditoriale” e alloggi gestiti “in forma non imprenditoriale” perché, in questo secondo caso, ai relativi alloggi non si applicano i requisiti minimi stabiliti da un regolamento, oppure da un disciplinare, circa il numero massimo di posti letto in base alla superficie dell’alloggio, il numero di servizi igienici, la metratura della cucina, la grandezza del frigorifero, …). Per esempio: - la legge regionale lombarda prevede che gli appartamenti per vacanze possono essere gestiti sia in forma imprenditoriale sia in forma “non imprenditoriale” e che, in questo secondo caso, ossia non sono imprenditori coloro che hanno la disponibilità “fino a un massimo di tre unità abitative e svolgono l’attività in maniera non continuativa, osservando a tal fine un periodo di interruzione dell’attività non inferiore a novanta giorni all’anno, anche non continuativi” [35] ; - anche la legge regionale calabra prevede che non sono soggetti alla disciplina dell’esercizio delle case o appartamenti per vacanza coloro che “danno in locazione case e appartamenti in numero non superiore a tre, nel corso di una o più stagioni turistiche, con contratti aventi validità non superiore ai sei mesi consecutivi, senza la fornitura di servizi aggiuntivi e a condizione che l’attività non sia organizzata sotto forma di impresa” [36] ; - invece, per la legge regionale abruzzese , la distinzione tra attività imprenditoriale (sia diretta sia indiretta) e attività non imprenditoriale nella gestione di case e appartamenti per vacanze sta in un numero maggiore di alloggi, “cinque o più case o appartamenti” [37] ; - in parte differente la situazione trentina che, pur stabilendo che sono case e appartamenti per vacanze le unità abitative arredate e gestite, “in numero superiore a tre”, da chi ne ha la disponibilità a qualsiasi titolo e le offre in locazione ai turisti assicurando i servizi essenziali previsti dal regolamento di esecuzione, precisa poi che la stessa disciplina “si applica anche a coloro che hanno in disponibilità fino a tre unità abitative se gestite in forma imprenditoriale” [38] . Nondimeno, sappiamo che le Regioni non possono interferire con la disciplina, di competenza esclusiva statale, relativa al sistema tributario dello Stato (nemmeno con riguardo al relativo regime agevolativo , che costituisce un’integrazione della disciplina medesima) [39] . E tanto ha puntualmente osservato l’Agenzia delle Entrate con la già citata circolare n. 24/E del 2017: “le normative regionali e provinciali in materia di attività e strutture turistico-ricettive non hanno rilevanza ai fini fiscali”. Però creano disorientamento nel cittadino e soprattutto, in questo caso, ai gestori di case e appartamenti per vacanze. 13. La prossima frontiera è molto più impegnativa: stabilire attraverso parametri variabili quando un territorio può essere considerato sotto stress abitativo e, di conseguenza, quando diventa giustificabile introdurre limitazioni alle locazioni di breve durata [40] . È del 9 settembre scorso la notizia che la Commissione europea sta lavorando all’ Affordable Housing Act , un intervento regolamentare sulla crisi abitativa che intende introdurre una definizione europea delle aree sotto stress abitativo e consentire alle autorità nazionali, regionali e locali di limitare gli affitti brevi e, a determinate condizioni, anche l’acquisto o l’utilizzo di immobili non destinati ad abitazione principale. Alcuni Stati membri hanno già adottato misure per attenuare i problemi di accessibilità economica e di disponibilità di alloggi nelle zone che devono far fronte a grandi pressioni abitative, ma hanno dovuto affrontare controversie giuridiche riguardanti la compatibilità di tali misure con il diritto dell’UE. L’atto legislativo sugli alloggi a prezzi accessibili risponde a queste problematiche fortemente circoscritte a livello locale e alla richiesta degli Stati membri e delle autorità comunali di una maggiore certezza giuridica quando decidono di intervenire, sulla base delle specificità locali e nel rispetto del diritto dell’UE [41] . Sembrerebbe questo un approccio articolato e non unico che riconosce spazio d’azione alla normativa locale. Normativa locale che, però, deve riuscire a trovare anche nuove soluzioni e strumenti innovativi: per esempio iniziare a premiare istituti di rinnovamento sociale, quali iniziative legate al cohousing oppure a proprietà in capo al privato-sociale [42] . E in tema di imposte IMU – IMIS, i comuni possono riconoscere premialità, ossia riduzioni di aliquote, a favore di coloro che locano appartamenti a lungo termine. In definitiva, in questa delimitata materia delle locazioni brevi pare davvero appropriato ricordare che, secondo una metafora antica, le leggi sono paragonabili a un organismo animato perché devono confrontarsi di continuo non solo con l’interpretazione giurisprudenziale ma anche e soprattutto con gli interessi economici e sociali (spesso contrapposti, come è in questa materia) in costante evoluzione: la ridefinizione delle disposizioni normative è inevitabile in una società complessa. Si può allora concludere quest’analisi dell’istituto delle locazioni brevi dal punto di vista tributario parafrasando un celebre aforisma: “ il diritto è ciò che, dopo la legge, i Tribunali faranno in concreto ” [43] . L'ultima parola spetta dunque, in questo caso, alle Corti di Giustizia tributaria e alla Corte di Cassazione. [1] L. 9.12.1998, n. 431, “Disciplina delle locazioni e del rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo”. [2] D.lgs. 23.5.2011, n. 79, “Codice della normativa statale in tema di ordinamento e mercato del turismo, a norma dell’articolo 14 della legge 28 novembre 2005, n. 246, nonché attuazione della direttiva 2008/122/CE, relativa ai contratti di multiproprietà, contratti relativi ai prodotti per le vacanze di lungo termine, contratti di rivendita e di scambio”. [3] Cass. civ., sez. II, 28.9.2017, n. 22711; [4] Corte d’Appello di Milano, sez. III civ., 26.2.2026, n. 514. [5] D.l. 24.4.2017, n. 50, “Disposizioni urgenti in materia finanziaria, iniziative a favore degli enti territoriali, ulteriori interventi per le zone colpite da eventi sismici e misure per lo sviluppo”, convertito con modificazioni dalla l. 21.6.2017, n. 96. [6] Il successivo comma 3 dell’art. 4 stabilisce: “Le disposizioni del comma 2 si applicano anche ai corrispettivi lordi derivanti dai contratti di sublocazione e dai contratti a titolo oneroso conclusi dal comodatario aventi ad oggetto il godimento dell’immobile da parte di terzi, stipulati alle condizioni di cui al comma 1”. [7] Il reddito derivante da locazioni integra un “reddito fondiario”, un “reddito da fabbricati” per il proprietario dell’immobile (e per il titolare di un altro diritto reale); per il sublocatore e il comodatario tale reddito integra un “reddito diverso”. [8] D.lgs. 14.3.2011 n. 231, “Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale”. [9] Sono soggetti a registrazione solo in caso d’uso le “locazioni e affitti di immobili, non formati per atto pubblico o scrittura privata autenticata di durata non superiore a trenta giorni complessivi nell'anno”, ai sensi dell’art. 2 bis della Tariffa Parte II allegata al d.P.R. 26.4.1986, n. 131, “Approvazione del testo unico delle disposizioni concernenti l'imposta di registro”. [10] Il termine “soggetti che esercitano attività di intermediazione immobiliare” si riferisce a coloro che intermediano la conclusione del contratto o che intervengono nella fase del pagamento, sia nel caso in cui siano residenti o abbiano una stabile organizzazione in Italia, sia nel caso in cui non siano residenti e siano privi di una stabile organizzazione nello Stato italiano. [11] Che dal 2024, con la modifica introdotta dal comma 63 dell’art. 1 della l. 30.12.2023, n. 213, è divenuta a “titolo di acconto”. [12] Gli intermediari immobiliari che intervengono nella conclusione di contratti di locazione breve sono dunque tenuti ad applicare la ritenuta sulle somme corrisposte al locatore, effettuando tale operazione al momento del pagamento. Nel caso in cui l’immobile sia in comproprietà ma il contratto di locazione sia stato stipulato da uno solo dei proprietari, la ritenuta deve essere operata e successivamente certificata esclusivamente nei confronti del soggetto che risulta contraente. In particolare, il reddito derivante dai contratti di locazione deve essere imputato a ciascun comproprietario in proporzione alla propria quota di possesso, mentre la ritenuta operata dall’intermediario deve essere indicata nella dichiarazione dei redditi esclusivamente dal soggetto intestatario del contratto e della relativa certificazione. [13] Invero, la giurisprudenza si è divisa sull’applicabilità del regime della cedolare secca ai contratti di locazione a uso foresteria stipulati con persone giuridiche o società, tanto che con ordinanza n. 30016, del 13 novembre 2025, la V sezione della Corte di cassazione ha rimesso alle Sezioni Unite la decisione sull’applicabilità del regime della cedolare secca ai contratti di locazione a uso foresteria stipulati con persone giuridiche o società. Ciò perché alcune aperture giurisprudenziali hanno ritenuto irrilevante la qualità di impresa o società del conduttore ai fini dell’accesso alla cedolare secca, purché l’immobile avesse destinazione abitativa. Ma un orientamento più restrittivo ha escludo tale beneficio, considerando il contratto a uso foresteria come un accordo atipico di natura “organizzativa/produttiva” (estraneo alla normale locazione abitativa a causa della dissociazione tra azienda che firma e dipendente che abita). E ciò sulla base dell’art. 3 del d.lgs. n. 23 del 2011 che al comma 1 stabilisce che il regime della cedolare secca “non si applica alle locazioni di unità immobiliari a uso abitativo effettuate nell’esercizio di una attività d’impresa, o di arti e professioni”, e che la Corte di legittimità ha già affermato che un immobile abitativo locato e destinato a uso foresteria non integra una locazione abitativa, “né primaria né transitoria, in quanto non è diretta a soddisfare alcuna esigenza abitativa del conduttore, bensì la diversa esigenza - che ne costituisce la causa - di destinare l’immobile locato a temporaneo alloggio di propri dipendenti od ospiti” (Cass. civ., sez. I, 10.2.2014, n. 2964). Si è in attesa - alla data di pubblicazione del presente scritto - del deposito della sentenza delle Sezioni Unite, posto che la causa è stata discussa nell’udienza del 7 luglio 2026. [14] L. 30.12.2020, n. 178, “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023”. [15] D.l. 18.10.2023, n. 145, “Misure urgenti in materia economica e fiscale, in favore degli enti territoriali, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili”, convertito, con modificazioni, dalla l. 5.12.2023, n. 191. [16] Ai sensi dell’art. 19 della l. 7.8.1990, n. 241. [17] L. 30.12.2023, n. 213, “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2024 e bilancio pluriennale per il triennio 2024-2026”. [18] L. 30.12.2025, n. 199, “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2026 e bilancio pluriennale per il triennio 2026-2028”. [19] L’Agenzia delle Entrate ha predisposto la guida “Locazioni brevi: la disciplina fiscale e le regole per gli intermediari” che illustra le regole generali sulla tassazione dei contratti e le modalità operative che gli intermediari immobiliari devono osservare per adempiere agli obblighi posti a loro carico. Vedi: https://www.agenziaentrate.gov.it/portale/le-locazioni-brevi-e-la-cedolare-secca [20] D.lgs. 14.3.2011, n. 23, “Disposizioni in materia di federalismo fiscale municipale”. [21] D.lgs. 18.12.1997, n. 471, “Riforma delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi, a norma dell'articolo 3, comma 133, lettera q), della legge 23 dicembre 1996, n. 662”. [22] Cass. civ., Sez. Unite, 28.6.2026, n. 22202; Cass. civ., Sez. Unite, 23.1.2026, n. 1527. [23] D.lgs. 19.6.2026, n. 117, “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di imposte sui redditi”. [24] “La disciplina tributaria non richiede, ai fini della tassazione del reddito di una società di fatto, altro requisito se non la ravvisabilità nel suo oggetto dell’esercizio di un’attività commerciale, e che la costituzione di una società è ammessa anche per l’esercizio occasionale di attività economiche” (Cass. civ., sez. V, 6.11.2002, n. 15538). [25] D.P.R. 22.12.1986, n. 917, “Approvazione del testo unico delle imposte sui redditi”. [26] D.P.R. 26.10.1972, n. 633, “Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto”. [27] “Perché ricorra la figura dell’imprenditore commerciale, il requisito dell’organizzazione professionale per un’attività di servizi non postula necessariamente un complesso ordinato di mezzi e di persone con le modalità e le caratteristiche delle rispettive attività commerciali, essendo, invece, sufficiente che quell’attività sia sistematica e continua, anche se con rudimentale e limitata predisposizione di documenti, danaro e altro, particolarmente quando essa sia incentrata in una persona e non richieda che scarsi mezzi materiali e personali” (Cass. civ., 16.9.1983, n. 5589); “Attività svolta con mezzi anche rudimentali, sufficienti comunque ad integrare il requisito dell’organizzazione”, al compimenti di “atti reiterati, oggettivamente suscettibili di essere qualificati come atti d’impresa”, anche di “atti economici preparatori che permettano di individuare l’oggetto dell’attività e il suo carattere commerciale” che rende “manifesto che non si tratta di operazioni isolate ma di attività professionalmente esercitata” (Cass. civ., sez. I, 13.8.2004, n. 15769). [28] Cons. Stato, sez. V, 23.10.2012, n. 5409. [29] “Una prestazione oggettivamente organizzata in modo da essere fornita previo compenso adeguato al costo” (Cass. civ., sez. III, 26.9.2006, n. 20815; id., sez. lavoro, 19.8.2011, n. 17399). [30] Corte di Giustizia Tributaria di primo grado Toscana, Firenze, sez. 3, 2.3.2026, n. 148. In tema, vedasi anche Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado dell’Abruzzo, sez. 6, 11.2.2025, n. 68. [31] Praesumptio iuris et de iure, regola che stabilisce un fatto certo da un fatto noto e non permette al contribuente di dimostrare il contrario. [32] Nicola Forte, Il Fisco, n. 11, 16.3.2026, p. 965. [33] Corte costituzionale, sentenze n. 103 e n. 109 del 1967, n. 99 del 1968, n. 200 del 1976. [34] Corte costituzionale, sentenza n. 50 del 2026. [35] Art. 27 l.r. Lombardia 1.10.2015, n. 27, “Politiche regionali in materia di turismo e attrattività del territorio lombardo”. [36] Art. 19 l.r. Calabria 7.8.2018, n. 34, “Norme sulla classificazione delle strutture ricettive extralberghiere”. [37] Art. 54, l.r. Abruzzo 15.2.2023, n. 10, “Disciplina del sistema turistico regionale”. [38] Art. 7 l.p. Trento 15.5.2002, n. 7, “Disciplina degli esercizi alberghieri ed extra-alberghieri e promozione della qualità della ricettività turistica”. [39] Corte costituzionale, sentenza n. 274 del 2020. [40] Per il vero, taluni Comuni si sono già mossi introducendo alcune limitazioni. Si veda il caso di Peschiera sul Garda che con “regolamento sui requisiti qualitativi delle case e degli appartamenti per vacanze” ha stabilito una “dotazione minima di parcheggi” (requisito che può essere soddisfatto anche attraverso la presenza di parcheggi pubblici nella stessa zona, o con la locazione di parcheggi privati posti a distanza ragionevole). Sull’applicazione concreta di detto regolamento, si veda la sentenza del T.A.R. Lombardia, Brescia, sez. II, 22.4.2026, n. 560. [41] https://italy.representation.ec.europa.eu/notizie-ed-eventi/notizie/nuove-norme-dellue-aiutare-le-autorita-locali-ad-affrontare-la-crisi-abitativa-2026-09-09_it [42] Vedasi, per esempio, la Fondazione Trentino Abitare - Impresa Sociale, costituita il 25 febbraio 2025 con l’obiettivo di favorire l’accesso alla casa e promuovere soluzioni innovative, sostenibili e accessibili. È un ente del Terzo Settore senza scopo di lucro che persegue finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale. Dichiara di “lavorare per attivare l’offerta abitativa, recuperare gli alloggi sfitti e promuovere la locazione residenziale di lungo periodo; per riutilizzare il patrimonio inutilizzato che può tornare a generare valore per il territorio, offrendo opportunità abitative più stabili, sicure e durature”. [43] Oliver Wendell Holmes jr. “The profecies of what the courts will do in fact, and nothing more pretentious, are what I mean by the law”.

Con un violentissimo intervento pubblicato il 13 luglio 2026 sul Wall Street Journal [1] , Marco Rubio, Segretario di Stato degli Stati Uniti d’America, ha promesso di smantellare – «mattone per mattone, se necessario» – la Corte Penale Internazionale , usando allo scopo tutti gli strumenti a disposizione del governo americano, lavorando spalla a spalla con ogni alleato con cui si possa fare causa comune. La posizione dell’ex senatore di origine cubana – che ha evocato con orrore l’immagine di un militare, un poliziotto o un politico americano processato da una Corte con giudici selezionati da Paesi a caso, condannato in base a una norma internazionale non condivisa dagli Stati Uniti e detenuto a migliaia di miglia da casa – non può sorprendere. Non solo gli Stati Uniti non hanno sottoscritto lo Statuto di Roma del 17 luglio 1998 , che ha creato la Corte sovranazionale, ma ne hanno sempre osteggiato, sotto ogni amministrazione, l’operato. Una leva inaspettata e potente si è rivelata la dipendenza della Corte dalle infrastrutture informatiche statunitensi . Invero, un primo importante segnale di vulnerabilità dell’infrastruttura informatica della Corte si era manifestato nel giugno del 2020, allorché il presidente Donald J. Trump, al primo mandato presidenziale, ha emanato l’ordine esecutivo n. 13928 [2] . Tale provvedimento autorizzava i Dipartimenti di Stato e del Tesoro a colpire i funzionari della Corte coinvolti nelle indagini sui presunti crimini di guerra commessi in Afghanistan dal personale militare statunitense e dalle forze alleate. Esso prevedeva, tra le misure ritorsive, il divieto, per i soggetti sottoposti alla giurisdizione statunitense, di fornire fondi, beni e servizi a tali funzionari. Poiché tra i servizi vi sono, evidentemente, anche quelli informatici, l’ordine esecutivo ha svelato la fragilità strutturale di un’istituzione, la Corte Penale Internazionale, che si serviva, per la propria infrastruttura informatica (server e posta elettronica compresi), dei servizi forniti da società soggette alla legge federale americana, le quali erano tenute, in base al citato ordine esecutivo, a negare tali servizi ai funzionari bersaglio dell’iniziativa governativa, pena il rischio di incorrere esse stesse in sanzioni. In quell’occasione, il rischio è rimasto in larga parte potenziale: le sanzioni colpirono la procuratrice Fatou Bensouda e un funzionario, ma già il 1° aprile 2021 il presidente Biden ha revocato il provvedimento [3] . Ma la questione si è riproposta, in termini ben più gravi, dopo i mandati d’arresto emessi dalla Corte il 21 novembre 2024 nei confronti del primo ministro israeliano, Benjamin Netanyahu, e dell’ex ministro della difesa, Yoav Gallant. Il 6 febbraio 2025, il presidente Trump, appena reinsediato, ha firmato l’ ordine esecutivo n. 14203 , che dispone il blocco dei beni dell’allora procuratore Karim Khan e consente di estendere la misura a chiunque fornisca supporto finanziario, materiale o tecnologico alla Corte o ai soggetti sanzionati [4] . Nel maggio successivo, il procuratore ha perso l’accesso alla propria casella di posta istituzionale, gestita su piattaforma Microsoft, ed è stato costretto a ripiegare su un servizio svizzero [5] . Nei mesi seguenti, le sanzioni sono state estese a sei giudici e a due procuratori aggiunti [6] . Quando poi, nel settembre del 2025, ha cominciato a circolare l’ipotesi di sanzioni rivolte all’intera istituzione [7] , è emersa tutta la fragilità di un organismo che dipendeva, per ogni aspetto del proprio lavoro, da un fornitore soggetto a un ordinamento straniero, che può imporgli di interrompere il servizio o, in forza del Cloud Act [8] , di consegnare i dati ovunque conservati. La Corte, infatti, si serviva dei prodotti Microsoft non solo per la posta e la videoscrittura, ma anche per il Project Harmony, la piattaforma di gestione delle prove basata sul cloud e sull’intelligenza artificiale [9] . A quel punto, dopo aver già iniziato a duplicare gli elementi di prova raccolti nel timore di un’interruzione del servizio, il 31 ottobre 2025 la Corte ha annunciato la sostituzione della suite Microsoft [10] con openDesk , pacchetto a codice sorgente aperto sviluppato da una società del governo federale tedesco, che integra componenti europei [11] e può essere installato nei centri di elaborazione dati dell’utente [12] . La migrazione, che non è stata solo un’opzione tecnica, ma una condizione di sopravvivenza istituzionale, si inscrive in un movimento più ampio, di cui è espressione la Declaration for European Digital Sovereignty , sottoscritta a Berlino il 18 novembre 2025 dagli Stati membri dell’Unione [13] . Alla vicenda non può essere indifferente il sistema di giustizia italiano. La digitalizzazione della giurisdizione , accelerata dall’emergenza pandemica e dai fondi del PNRR, si è appoggiata in misura crescente sui prodotti di un unico fornitore statunitense, tanto nella giurisdizione ordinaria quanto in quella amministrativa. Per la giustizia ordinaria , già nel 2020 il Ministero ha diffuso le licenze Microsoft Office 365 tra i magistrati e il personale degli uffici giudiziari [14] ; successivamente, con il provvedimento del 10 marzo 2020, il Direttore generale dei sistemi informativi automatizzati ha individuato in Skype for Business e Teams gli strumenti per le udienze da remoto, e Teams è divenuto da allora la «stanza virtuale» della giurisdizione. Gli applicativi del processo civile e penale telematico sono sviluppati e gestiti dal Ministero, ma operano in un ambiente – sistema operativo, posta elettronica, videoconferenza, videoscrittura – che dipende in larga misura da quel fornitore. Il passo più recente riguarda l’ intelligenza artificiale . Dal 1° gennaio 2026 il Ministero ha reso disponibile ai magistrati togati, in via sperimentale e con facoltà di rinuncia, la licenza Microsoft 365 Copilot, integrata nel pacchetto Office del dominio giustizia [15] . Con la delibera del 22 luglio 2026, il Consiglio superiore della magistratura ha poi esteso l’impiego dello strumento ad attività che coinvolgono atti giudiziari, limitatamente alla fase analitica e ricostruttiva e fermo il divieto di utilizzarlo per la valutazione delle prove e la redazione dei provvedimenti [16] . Le garanzie su cui l’apertura si fonda – conservazione dei dati in centri situati in Italia, isolamento del tenant ministeriale, esclusione dell’uso dei dati per l’addestramento dei modelli – sono, tuttavia, garanzie contrattuali offerte dal fornitore, che non escludono la sua soggezione a un ordinamento straniero, che opera quale che sia il luogo in cui i server sono collocati. La vicenda della Corte Penale Internazionale evidenzia, peraltro, che il rischio non si esaurisce nella sicurezza dei dati. Già all’indomani dell’ordine esecutivo del febbraio 2025 era stato osservato che, quand’anche le prove raccolte dall’ufficio del Procuratore fossero state trasferite su un archivio autonomo, la Corte avrebbe comunque perduto le funzioni di intelligenza artificiale e di apprendimento automatico su cui la sua piattaforma si fondava, e che proprio l’investimento in tali tecnologie, esibito come segno di modernità, aveva creato un punto di vulnerabilità a disposizione di chi volesse indebolirla [17] . Lo stesso vale per Copilot , che non è un programma installato presso il Ministero, ma un servizio erogato dall’infrastruttura del fornitore: i dati si possono copiare, lo strumento che li elabora no. Quanto più l’attività giurisdizionale verrà a dipendere da quello strumento, tanto più la sua eventuale interruzione inciderà non sull’archivio, ma sul metodo di lavoro stesso; ed è per questo che, accanto alla ricerca di alternative tecnologiche, occorre assicurare che la funzione giurisdizionale possa proseguire anche quando lo strumento venga meno. Il quadro non è diverso nella giustizia amministrativa . Il processo amministrativo è integralmente telematico dal 1° gennaio 2017 e si svolge attraverso il SIGA, il sistema informativo gestito in autonomia dal Segretariato generale della giustizia amministrativa, il quale si approvvigiona delle licenze Microsoft mediante le convenzioni Consip [18] . Le udienze da remoto e le camere di consiglio da remoto si tengono su Microsoft Teams, secondo gli artt. 2, 3 e 9 delle specifiche tecniche per le udienze da remoto allegate al decreto del Presidente del Consiglio di Stato del 28 luglio 2021, così come modificate dal successivo decreto del 9 maggio 2025 [19] . Soprattutto, i sistemi e gli applicativi sono migrati in cloud – tappa indicata dallo stesso Segretariato generale tra le precondizioni dei progetti di intelligenza artificiale [20] – e l’infrastruttura su cui quella migrazione si è compiuta è, in larga parte, Microsoft Azure [21] : la dipendenza non riguarda, dunque, soltanto gli strumenti di produttività, ma lo strato su cui poggiano il fascicolo telematico e gli stessi sistemi di intelligenza artificiale in sperimentazione. È vero che l’addestramento e la sperimentazione di questi ultimi sono stati condotti esclusivamente su dati interni all’amministrazione; ma, nella prospettiva qui considerata, il punto decisivo non è a chi appartengano i dati, bensì chi controlli l’infrastruttura che li ospita. L’ipotesi che gli Stati Uniti possano rivolgere contro la magistratura di un Paese alleato gli strumenti impiegati contro la Corte Penale Internazionale appare remota. Non va trascurato, però, che il giudice amministrativo è chiamato con frequenza a decidere controversie in cui sono in gioco interessi strategici delle grandi imprese statunitensi. Qualche esempio: il TAR del Lazio ha confermato, pur riducendola, la sanzione di oltre un miliardo di euro inflitta dall’Autorità garante della concorrenza e del mercato ad Amazon per abuso di posizione dominante, e in particolare per aver favorito il proprio servizio di logistica [22] ; il Consiglio di Stato, dopo un rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, ha confermato la sanzione di oltre cento milioni di euro irrogata a Google per aver negato a un’applicazione di Enel X l’accesso ad Android Auto [23] ; ancora, il TAR del Lazio ha sottoposto alla Corte di giustizia gli obblighi di iscrizione e contribuzione imposti dall’AGCOM ad Amazon, Google e Airbnb, poi giudicati contrari al diritto dell’Unione [24] ; e davanti al giudice amministrativo si è svolto il contenzioso relativo alla gara del Polo Strategico Nazionale, il cloud della pubblica amministrazione, che si avvale anche dei servizi di Google, Microsoft e Oracle [25] . Il fornitore dell’infrastruttura del giudice appartiene, dunque, al medesimo mondo d’impresa sulle cui ragioni quel giudice è chiamato a pronunciarsi. D’altra parte, la lezione della vicenda della Corte Penale Internazionale prescinde dalle intenzioni del singolo governo: un’istituzione giudiziaria la cui infrastruttura informatica è nella disponibilità di un soggetto sottoposto a un ordinamento straniero gode di un’indipendenza che può essere incisa in maniera rilevante da decisioni prese altrove. La Costituzione garantisce l’autonomia e l’indipendenza della magistratura ordinaria ( art. 104 ) e l’indipendenza dei giudici delle giurisdizioni speciali ( art. 108 , secondo comma): occorre chiedersi se tali garanzie possano dirsi pienamente effettive quando il processo è ormai, in larga parte, telematico e il suo ambiente di esecuzione sfugge al controllo dello Stato. Il Codice dell’amministrazione digitale , del resto, già impone alle pubbliche amministrazioni, nell’acquisizione dei programmi informatici, una valutazione comparativa che tenga conto delle soluzioni a codice sorgente aperto ( art. 68 del d.lgs. 7 marzo 2005, n. 82 ). Non si tratta di abbandonare nell’immediato strumenti ormai consolidati, ma di predisporre una strategia di uscita, di assicurare la reversibilità delle scelte tecnologiche e di valutare seriamente, come ha fatto la Corte Penale Internazionale, alternative che restituiscano alla giurisdizione il controllo dei propri mezzi. La sicurezza dei sistemi, in un contesto geopolitico complicato, è anche questo. [1] M. Rubio, Why We’re Dismantling the ICC, in The Wall Street Journal, 13 luglio 2026: https://www.wsj.com/opinion/why-were-dismantling-the-icc-0af0a8a6 . [2] Executive Order 13928 dell’11 giugno 2020, Blocking Property of Certain Persons Associated With the International Criminal Court: https://www.presidency.ucsb.edu/documents/executive-order-13928-blocking-property-certain-persons-associated-with-the-international . [3] Executive Order 14022 del 1° aprile 2021, Termination of Emergency With Respect to the International Criminal Court: https://www.presidency.ucsb.edu/documents/executive-order-14022-termination-emergency-with-respect-the-international-criminal-court . [4] Executive Order 14203 del 6 febbraio 2025, Imposing Sanctions on the International Criminal Court: https://www.presidency.ucsb.edu/documents/executive-order-14203-imposing-sanctions-the-international-criminal-court . [5] T. Lingsma, How sanctions can weaponize US tech against the ICC, in JusticeInfo.net, 19 marzo 2026: https://www.justiceinfo.net/en/156691-how-sanctions-can-weaponize-us-tech-against-the-icc.html . Si noti che Microsoft ha sempre negato di aver sospeso i servizi alla Corte in quanto tale, ammettendo soltanto di aver «disconnesso» il funzionario sanzionato: cfr. L. Clark, Microsoft throws spox under the bus in ICC email flap, in The Register, 18 febbraio 2026: https://www.theregister.com/2026/02/18/microsoft_asks_uk_parliament_to_correct_record/ . [6] M. Quell, Cut off by their banks and even iced out by Alexa, sanctioned ICC staffers remain resolute, in Associated Press, 12 dicembre 2025: https://www.usnews.com/news/world/articles/2025-12-12/cut-off-by-their-banks-and-even-iced-out-by-alexa-sanctioned-icc-staffers-remain-resolute . [7] J. Tridgell, Justice Recoded? Why It Matters that the International Criminal Court Embraced Open-Source Software and Ditched Microsoft, in EJIL: Talk!, 20 novembre 2025: https://www.ejiltalk.org/justice-recoded-why-it-matters-that-the-international-criminal-court-embraced-open-source-software-and-ditched-microsoft/ . [8] Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act (CLOUD Act), approvato il 23 marzo 2018 quale Division V del Consolidated Appropriations Act, 2018, Pub. L. n. 115-141, 132 Stat. 1213: https://www.congress.gov/115/plaws/publ141/PLAW-115publ141.pdf . La legge, modificando lo Stored Communications Act del 1986, obbliga i fornitori di servizi di comunicazione elettronica e di cloud computing soggetti alla giurisdizione statunitense a conservare e a consegnare alle autorità federali, su ordine o mandato, i dati che si trovino nel loro possesso, custodia o controllo, indipendentemente dal luogo, negli Stati Uniti o all’estero, in cui siano conservati (18 U.S.C. § 2713). Essa riconosce al fornitore una limitata facoltà di chiedere l’annullamento o la modifica dell’ordine, quando l’interessato non sia cittadino o residente statunitense e la consegna esponga il fornitore al rischio di violare la legge di un Paese legato agli Stati Uniti da un apposito accordo (18 U.S.C. § 2703(h)), e disciplina la conclusione di tali executive agreements, che consentono ai governi stranieri di rivolgersi direttamente ai fornitori statunitensi per ottenere dati (18 U.S.C. § 2523). [9] Project Harmony, avviato dall’Ufficio del Procuratore nel 2022, era il sistema integrato di gestione delle prove della Corte. Ne facevano parte OTP Link, piattaforma per la trasmissione delle prove digitali – anche in forma anonima – che integrava funzioni di intelligenza artificiale e di apprendimento automatico, sviluppata con Microsoft e Accenture (quest’ultima controlla, a sua volta, Avanade, società costituita insieme a Microsoft); eVault ed eDiscovery, sistemi di archiviazione centralizzata e di analisi delle prove basati sul cloud, affidati nel 2022, con un contratto quinquennale di 2,5 milioni di dollari, a RelativityOne, il cui titolare è partner di Microsoft per l’impiego dell’intelligenza artificiale generativa; il tutto ospitato su Microsoft Azure, per un costo di 1,2 milioni di dollari. Tra l’ottobre 2023 e l’ottobre 2024 OTP Link ha ricevuto 74.803 segnalazioni, per complessivi 401.488 file. Già prima dell’ordine esecutivo del febbraio 2025, funzionari della Corte avevano dichiarato che la quasi totalità delle prove era conservata nel cloud e che la perdita dell’accesso ad Azure avrebbe paralizzato le indagini. Cfr. B. Thorne, Artificial Sanctions: Potential Implications of US Sanctions on the ICC’s use of AI and Digital Evidence, in Opinio Juris, 25 febbraio 2025: https://opiniojuris.org/2025/02/25/artificial-sanctions-potential-implications-of-us-sanctions-on-the-iccs-use-of-ai-and-digital-evidence/ . [10] B. Thorne, ICC stops use of Microsoft: expert comment, University of Reading, 31 ottobre 2025: https://www.reading.ac.uk/news/2025/Expert-Comment/ICC-stops-use-of-Microsoft-expert-comment . [11] Si tratta di Nextcloud, Open-Xchange e Jitsi. [12] D. Robinson, International Criminal Court dumps Microsoft Office, in The Register, 31 ottobre 2025: https://www.theregister.com/2025/10/31/international_criminal_court_ditches_office/ . [13] M. Czerniawski, EU’s Digital Sovereignty and the Rights-Based Imperative: Linking Enforcement, Competences and Fundamental Rights, in Verfassungsblog, 3 dicembre 2025: https://verfassungsblog.de/digital-sovereignty-and-the-rights/ . [14] Ministero della giustizia, circolare 25 febbraio 2020, Diffusione licenze Microsoft Office per il personale in servizio presso il Ministero della giustizia e gli Uffici giudiziari: https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_8_1.page?facetNode_1=0_21&facetNode_2=4_10&contentId=SDC252080&previsiousPage=mg_1_8 . [15] Ministero della giustizia, Dipartimento per l’innovazione tecnologica della giustizia, nota informativa del 9 gennaio 2026, Avvio sperimentazione Microsoft Copilot 365: https://pst.giustizia.it/PST/resources/cms/documents/Nota_informativa_sperimentazione_Copilot_signed.pdf . [16] Consiglio superiore della magistratura, delibera del 22 luglio 2026, Aggiornamento delle raccomandazioni sull’uso dell’intelligenza artificiale nell’amministrazione della giustizia, adottate con delibera dell’8 ottobre 2025: https://www.csm.it/portale/web/csm-internet/w/raccomandazioni-intelligenza-artificiale . [17] B. Thorne, Artificial Sanctions, cit. [18] Segretariato generale della giustizia amministrativa, determina n. 125 del 14 luglio 2020, affidamento, in adesione alla Convenzione Consip MSEA5, della fornitura integrativa “TRUE UP” di licenze d’uso Microsoft Enterprise Agreement: https://lawinsider.com/it/contracts/jcctTzkSl4P . [19] Il testo consolidato è reperibile alla seguente pagina: https://www.giustizia-amministrativa.it/documents/20142/74204502/Tabella+dPCS+modifiche+norme+tecniche_TESTO+A+FRONTE+3.6.25.pdf/689160ad-5462-8275-27c6-4e9f74336ca2?t=1754060684529 . [20] Segretariato generale della giustizia amministrativa, Servizio per l’informatica, Intelligenza artificiale e Giustizia amministrativa: strategie di impiego, metodologie e sicurezza, 4 ottobre 2024, par. 3, Precondizioni dell’avvio dei progetti di impiego delle tecnologie IA e sviluppi prefigurabili: https://www.giustizia-amministrativa.it/documents/20142/54520508/IA+per+GA+Report+Sito+GA+2024.pdf/dbd4b9ab-10cd-f2d9-0e97-637827f58cab?t=1728042100868 . [21] Segretariato generale della giustizia amministrativa, Contratto di appalto specifico per l’acquisizione di servizi su cloud Microsoft Azure mediante la fornitura di crediti “Azure monetary commit”, nell’ambito del sistema dinamico di acquisizione della pubblica amministrazione per la fornitura di prodotti e servizi per l’informatica e le telecomunicazioni (lotto 1, CIG 990615735D), stipulato con Telecom Italia S.p.A. (prot. n. 0037660 del 13 ottobre 2023), di durata fino all’esaurimento dei crediti e comunque non superiore a trentasei mesi dalla stipula (art. 2 S): https://trasparenza.cds.giustizia-amministrativa.it/documents/1284375/33524741/contratto+Lotto+1+Telecom+OK+controfirmato+cds.cds_pre.REGISTRO+UFFICIALE%28U%29.0037660.13-10-2023+%28002%29.pdf/b35ceaad-a5f3-9b10-2d01-4bb5879432b3?t=1698932731057 . [22] TAR Lazio, Sez. I, 2 settembre 2025, n. 15919, sul provvedimento AGCM del 30 novembre 2021 (caso A528 – FBA Amazon), che aveva irrogato una sanzione di circa 1,128 miliardi di euro; la sentenza ha escluso la maggiorazione del 50% applicata dall’Autorità. La sentenza è stata appellata e il Consiglio di Stato, con ordinanza del 13 gennaio 2026, ne ha sospeso l’esecutività. [23] AGCM, provvedimento del 27 aprile 2021 (caso A529 – Google/compatibilità app Enel X Italia con sistema Android Auto); TAR Lazio, Sez. I, 18 luglio 2022, n. 10147; Corte di giustizia UE, 25 febbraio 2025, causa C-233/23, Alphabet e a.; Cons. Stato, Sez. VI, 29 ottobre 2025, n. 8398. [24] Corte di giustizia UE, sez. II, 30 maggio 2024, cause riunite C-662/22 e C-667/22, Airbnb Ireland e Amazon Services Europe, e cause C-663/22, Expedia, C-664/22, Google Ireland, C-665/22, Amazon Services Europe, e C-666/22, Eg Vacation Rentals Ireland, su rinvio pregiudiziale del TAR Lazio. [25] TAR Lazio, Sez. I-bis, 13 marzo 2023, n. 4338; Cons. Stato, Sez. V, 24 ottobre 2023, n. 9210.