Diritto europeo
Una recente ordinanza della Corte costituzionale [1] , resa sulla sussistenza dei presupposti del conflitto di attribuzione sollevato dal Senato della Repubblica, ci consegna in dono un interessante distinguo tra imparzialità e giurisdizionalità dell'Ufficio del pubblico ministero. La Corte, nel vagliare l'esistenza o meno del requisito soggettivo in capo ai due organi dello Stato in conflitto, ha rilevato la legittimazione attiva sia del Senato della Repubblica, in quanto competente a dichiarare definitivamente la volontà del potere che esso impersona, in relazione all’applicabilità delle prerogative di cui all’ art. 68, terzo comma, Cost. , sia la legittimazione passiva della Procura della Repubblica presso il Tribunale ordinario di Milano, dal momento che al pubblico ministero - con particolare riferimento alla figura semigerarchica del Procuratore della Repubblica - è attribuito dall' art. 112 della Costituzione il potere dell'esercizio obbligatorio dell’azione penale (art. 112 Cost.), " cui si connette la titolarità diretta ed esclusiva delle indagini ad esso finalizzate ". In altri termini, ci dice la Corte, se si togliessero al pubblico ministero tali prerogative ( obbligatorietà dell'azione penale ed esclusiva titolarità di indagine ), mancherebbero gli estremi per configurare la Procura della Repubblica come un potere dello Stato. D'altra parte, prosegue la Corte, il necessario esercizio delle funzioni sopra menzionate (indagini e imputazione) rende il pubblico ministero, che pure è indicato, nell'occasione, quale " organo non giurisdizionale ", competente a dichiarare definitivamente, in posizione di piena indipendenza, la volontà del potere giudiziario cui appartiene. La questione, seppure incidentalmente trattata dalla Corte all'interno di un procedimento avviato dal Senato per far dichiarare nulli atti assunti ( in primis , il rinvio a giudizio per truffa aggravata per il conseguimento di erogazioni pubbliche) nei confronti di una sua componente - sulla base di asserite violazioni di prerogative costituzionalmente tutelate -, deve essere più adeguatamente sviscerata. Imparzialità e non giurisdizionalità di una fetta importante della magistratura possono dunque coesistere? La Corte risponde affermativamente, non volendo peraltro con questo porre il p.m. fuori dagli organi di giustizia , latamente intesi. Semplicemente, si tratta di un potere che, seppure costruito dalla complessiva trama costituzionale come indipendente e imparziale, resta pur sempre anche proprio di una delle parti del processo , come tale non idoneo a dare una qualificazione giuridica definitiva e incontrovertibile ai fatti portati all'attenzione del Giudice. Quest'ultimo resta dunque l' unico organo giurisdizionale del nostro ordinamento, per quanto assimilato e assimilabile, per comune provenienza di accesso e sottoposizione allo stesso statuto dei magistrati nel loro insieme, al pubblico ministero. Eppure la stessa Corte costituzionale, in più risalenti arresti [2] , ha definito il pubblico ministero non tanto come parte processuale quanto come organo giurisdizionale vero e proprio. In particolare, la Corte ha evidenziato che Il pubblico ministero - anche se non è investito del potere decisorio, onde non può qualificarsi giudice in senso stretto - è, comunque, anch'egli un magistrato, come dimostra la collocazione degli articoli della Costituzione che lo riguardano (in particolare da 104 a 107 ) nel titolo VI de "La Magistratura" e nella sezione de "L'ordinamento giurisdizionale". L'esattezza dell'inquadramento del p.m. fra gli "organi della giurisdizione" in senso lato trova ulteriore conferma nella sua posizione di magistrato appartenente all'ordine giudiziario collocato in posizione di istituzionale indipendenza rispetto ad ogni altro potere, che " non fa valere interessi particolari ma agisce esclusivamente a tutela dell'interesse generale all'osservanza della legge, perseguendo fini di giustizia ". Da ciò deriva che nel concetto di "giurisdizione" - quale contemplato nell'art. 102 della Costituzione - deve intendersi compresa non solo l'attività decisoria, che è peculiare e propria del giudice, ma anche l'attività di esercizio dell'azione penale, che con la prima si coordina in un rapporto di compenetrazione organica a fine di giustizia e che l' art. 112 della Costituzione attribuisce proprio al pubblico ministero. Certo, si potrebbe dire che queste ultime pronunce sono state emesse in una fase in cui non era stato introdotto il rito accusatorio con il nuovo codice di procedura penale e non era stato ancora riformato l' art. 111 della Costituzione . Ma la verità è che la cosiddetta parità delle armi non è mai esistita e mai esisterà, se non nel dibattimento, fin quando il pubblico ministero resterà nell'alveo della giurisdizione. Invero, l'obbligatorietà dell'azione penale e la direzione delle indagini dotano il pubblico ministero, ancora oggi, di poteri incredibilmente vasti e tutti riconducibili alla misura e al controllo tipici del potere giurisdizionale: si pensi anche alla possibilità di disporre fermi, perquisizioni e sequestri. Di questo ne è certamente consapevole la Corte delle leggi, e di questo risente soprattutto il valore dell' imparzialità , che riveste un ruolo ancora più decisivo per il cittadino quando si parla dell'organo dell'accusa. Avere infatti un potere tanto grande nella fase iniziale delle indagini, quando prendere una direzione piuttosto che un'altra è determinante per il futuro indagato, comporta correlativamente una grande responsabilità, e richiede uno sforzo di equidistanza e oggettività enorme. Sotto altro profilo, agire sotto la pressione della polizia giudiziaria e non farsi condizionare da essa implica una padronanza e una scaltrezza nella gestione e direzione delle indagini che spesso solo l'esperienza può dare. Sembra dunque questo il campo elettivo e più adatto a riforme giudiziarie che vogliano chiamarsi tali, e che non si limitino a indebolire le iniziative dei pubblici ministeri - ampliando di converso il raggio di azione delle forze di polizia -, anche perché far rientrare i Procuratori della Repubblica tra gli organi giurisdizionali li assimila di più, sotto tutti i profili positivi che ciò comporta, alla figura certamente terza e imparziale del giudice. D'altra parte, è altresì vero che se da un lato un magistrato “dipendente” (ad es. da direttive politiche o da esigenze di opportunità) non potrebbe per definizione essere pienamente imparziale, in quanto veicolo di quelle direttive e di quelle esigenze, è tuttavia possibile che un magistrato indipendente possa, in concreto, essere parziale , cioè mosso nell’agire da ragioni soggettive, o comunque risultare tale, anche in ragione di precedenti attività svolte nella giurisdizione. E questo resta un punto dolente ma probabilmente irrisolvibile, posto che le uniche regole che possono oggettivamente fare da argine a un pericolo siffatto sono quelle processuali, per loro natura rigide e ancorate alla buona fede degli interessati, afferenti agli istituti dell’incompatibilità e dell’astensione . [1] Ordinanza n. 94 del 2026. [2] Sentenze n. 96 del 1975 e n. 190 del 1970
[nota tratta dai casi decisi dalla Corte Europea dei Diritti dell'Uomo con sentenza del 15 gennaio 2026 (ricorso n. 32707/19) e sentenza del 2 luglio 2026 (ricorso n. 9993/24)] Unitamente all' articolo 3 , l' articolo 2 della Convenzione dei diritti dell’Uomo sancisce alcuni valori fondamentali delle società democratiche che compongono il Consiglio d’Europa. L'oggetto e il fine della Convenzione, quale strumento per la protezione di singoli esseri umani, esigono che le sue disposizioni siano interpretate e applicate in modo da rendere le sue garanzie pratiche ed effettive. La Corte EDU si è dovuta occupare, nel presente anno, di due casi molto particolari di disfunzioni dell’apparato repressivo e di “tutela” italiano. Quanto alla prima vicenda – seguendo l’ordine cronologico di deposito delle sentenze – la Corte ha dovuto stabilire se vi fosse stata violazione dell’art. 2 sopra richiamato nel comportamento tenuto dagli operatori di polizia di pubblica sicurezza nel corso di un loro intervento di routine . Il Giudice europeo è partito dalla constatazione che, con sentenza del 13 luglio 2016, il Tribunale di Firenze ha dichiarato tre carabinieri colpevoli dei reati di cui agli articoli 113 e 589 del codice penale per avere, in concorso tra loro, causato la morte di una persona per arresto cardiorespiratorio, provocato da intossicazione acuta da cocaina associata ad asfissia. In particolare, dopo aver immobilizzato e ammanettato il soggetto poi deceduto, lo avevano tenuto a terra dall’1.30 all’1.45 del mattino in una posizione idonea a ridurne la dinamica respiratoria. Rispetto a tali circostanze, la Corte EDU, dato per presupposto, per come accertato nel processo penale interno , l’evidente nesso causale tra uso della forza e morte del congiunto dei ricorrenti, ha innanzitutto individuato, nel fine di contenere l’agitazione e la pericolosità del malcapitato – in quanto la sua agitazione avrebbe rappresentato un rischio per la sua sicurezza e per quella di altri -, uno tra i fini legittimi di cui alla lettera a) del paragrafo 2 dell’articolo 2 della Convenzione . Tanto premesso, il Giudice adito ha dovuto valutare se l’uso della forza in questione avrebbe potuto essere considerato “assolutamente necessario” e proporzionato allo scopo di conseguire il sopra citato obiettivo. La conclusione di tale verifica è stata tuttavia negativa, in quanto l’iniziale immobilizzazione forzata del soggetto poi deceduto, preceduta da tentativi di ridurre la tensione, poteva dirsi come “assolutamente necessaria” soltanto nella sua fase inziale, mentre il mantenimento in posizione prona per circa venti minuti dopo l’uso delle manette è stato considerato “particolarmente sorprendente” e sicuramente sproporzionato, anche in considerazione del numero congruo di operatori di pubblica sicurezza presenti sulla scena. Non è stato pertanto individuato alcun argomento o prova convincente a sostegno dell’asserita assoluta necessità – nell’interesse della sicurezza – di tale prolungamento del contenimento del soggetto tenuto a terra in posizione prona, circostanza che è stato poi stabilita come una delle cause dirette che hanno contribuito alla morte dell’arrestato. La Corte ha inoltre dubitato che, all’epoca dei fatti, le autorità statali avessero adempiuto adeguatamente al loro obbligo positivo di formare i propri agenti delle forze dell’ordine in modo da garantire che essi possedessero il livello di competenza richiesto nell’impiego di tecniche di immobilizzazione in grado di rappresentare un pericolo per la vita. Accertata dunque la violazione dell’ aspetto sostanziale dell’articolo 2 della CEDU , il Giudice europeo si è soffermato sull’aspetto procedurale del citato art. 2, per verificare se fosse da considerarsi corretta la lamentela dei ricorrenti secondo cui alcuni carabinieri direttamente implicati nell’incidente avrebbero svolto attività investigative subito dopo i fatti, così viziando le indagini per compromissione del principio di indipendenza delle indagini stesse. Anche con riferimento a tale contestazione, la Corte ha risposto in modo sfavorevole allo Stato italiano, rimarcando che, con riferimento al citato requisito di indipendenza, in un'indagine su un decesso di cui sono presumibilmente responsabili agenti o autorità statali, è necessario che le persone responsabili dell'indagine siano indipendenti da quelle implicate negli eventi. Ciò significa non solo l'assenza di legami gerarchici o istituzionali, bensì anche un'indipendenza pratica, dal momento che “ciò che è in gioco in tale contesto non è altro che la fiducia del pubblico nel monopolio dello Stato sull’uso della forza”. Invero, gli elementi enucleati dal procedimento principale hanno condotto il Giudice europeo, in questo caso, a ravvisare carenze in termini di conformità dell'indagine al requisito di indipendenza (specie per la gestione del primo intervento, fino all’entrata in scena del Pubblico ministero), che hanno condotto a concludere che vi sia stata violazione anche dell’ aspetto procedurale dell’articolo 2 della Convenzione . Nella seconda pronuncia in commento, la Corte EDU si è interrogata sul rispetto degli artt. 3 e 8 della Convenzione in una vicenda in cui una madre e i suoi due figli hanno cercato di sottrarsi alle violenze fisiche e psicologiche del rispettivo compagno e padre, trovando rifugio in una struttura protetta. Nella sentenza resa dalla Corte, la stessa ha dichiarato, all'unanimità, che vi è stata violazione del divieto di trattamenti inumani o degradanti e del diritto al rispetto della vita privata e familiare della Convenzione europea dei diritti dell'uomo con riferimento alle esposte denunce di violenza domestica . In particolare, il Giudice europeo ha ritenuto che il procedimento nei confronti del presunto autore delle violenze non abbia soddisfatto i requisiti, derivanti dalla Convenzione, di un'indagine tempestiva, approfondita ed effettiva. Inoltre, osservazioni sessiste e stereotipate formulate dal pubblico ministero avrebbero esposto la mamma dei bambini a una nuova vittimizzazione. Nel merito, era stato incongruamente ridimensionato a “scherzo” un episodio in cui il compagno aveva appoggiato un coltello alla gola della donna, e impropriamente inquadrati come normale superamento di un “minimo di resistenza” dei veri e propri episodi di atti sessuali compiuti senza il consenso della partner. Mantenendo poi i ricorrenti in una struttura di accoglienza per oltre tre anni, le autorità sono venute meno, a dire del Giudice europeo, all'obbligo di adottare misure proporzionate e di verificare periodicamente l'adeguatezza e la proporzionalità delle misure adottate. La violazione dell'articolo 8 è stata inoltre ravvisata in relazione all'inerzia del Tribunale per i minorenni che si è occupato del caso, quanto alla questione dell'affidamento dei figli e al protratto collocamento della famiglia nella struttura di accoglienza. La Corte ha in particolare osservato che le autorità italiane, pur reagendo tempestivamente alle denunce di violenza domestica (il procedimento penale è stato avviato immediatamente e madre e figli sono state stata collocate fin da subito in una struttura protetta), e così consentendo di evitare una possibile escalation della violenza, ha imposto ai ricorrenti un onere ben più gravoso di quello sopportato dal presunto autore delle violenze, il quale non è stato invece sottoposto ad alcuna misura. D’altra parte, come detto, le autorità statali preposte non avrebbero verificato periodicamente la proporzionalità della misura, né preso in considerazione la possibilità di adottare misure alternative, quali, ad esempio, l'assegnazione della casa familiare a madre e figli oppure l'autorizzazione al loro trasferimento in Francia. La mancata risposta proporzionata alla gravità dei fatti denunciati dalla ricorrente nel procedimento interno avrebbe dunque comportato violazione degli articoli 3 e 8 della Convenzione, violazione aggravata altresì dalla circostanza che erano stati necessari oltre tre anni affinché il Tribunale per i minorenni adottasse una decisione definitiva che disponesse la decadenza del padre denunciato dalla responsabilità genitoriale , periodo nel corso del quale sarebbero state ignorate completamente le allegazioni di violenza domestica e le dichiarazioni della madre e dei due figli riguardo ai comportamenti violenti di cui affermavano di essere stati vittime. Infine – e sempre con riferimento alla ravvisata violazione dell’art. 8 -, il Giudice europeo ha evidenziato che la permanenza prolungata nella struttura di accoglienza aveva avuto altresì conseguenze rilevanti sul benessere psicologico e fisico dei bambini, i quali sarebbero stati “ sottoposti a una grave limitazione dei loro diritti e delle loro libertà fondamentali, poiché sono stati costretti a vivere per quasi tre anni nella struttura, confinati in una stanza di appena 15 metri quadrati, e soggetti a limitazioni significative e ingiustificate della vita quotidiana derivanti dal regolamento interno della struttura stessa ”.
