Ricongiungimento familiare e rilascio del visto d’ingresso

Tribunale ordinario di Milano – Dodicesima sezione civile (protezione internazionale), ordinanza 8 giugno 2022, R.G. n. 2021/14797

IL CASO

Un soggetto nato in Bangladesh, e regolarmente soggiornante in Italia, ha proposto dinanzi al Giudice ordinario ricorso avverso il provvedimento con cui lo Sportello unico dell’immigrazione (istituito nel caso di specie presso la Prefettura di Milano) ha respinto la sua richiesta di nulla osta al ricongiungimento con il figlio di età minore.

Tale richiesta era stata inoltrata subito dopo l’esperimento con successo di analoga pratica per far venire in Italia anche la moglie dell’interessato.

Secondo l’amministrazione procedente, la richiesta di nulla osta era da respingere in quanto nella domanda sarebbe stata inserita documentazione comprovante un reddito annuo riferito al 2019 ed un reddito mensile stimato sulle ultime buste paga insufficiente per il ricongiungimento del figlio e per il mantenimento della moglie appena ricongiunta.

In diritto, la difesa erariale ha sostenuto l’inammissibilità del ricorso, in quanto lo stesso avrebbe mirato alla demolizione dell’atto amministrativo, con potenziale usurpazione di un potere tipico del giudice amministrativo, e per difetto di giurisdizione, nella parte in cui oggetto del giudizio erano i vizi procedurali del provvedimento impugnato.

D’altra parte, sempre secondo la difesa del Ministero convenuto, posto che sarebbe stata ulteriormente inammissibile anche la domanda volta ad ordinare il rilascio del provvedimento (visto), nel merito non sarebbe stato sussistente al momento della domanda il requisito di reddito minimo richiesto dalla normativa in materia, sulla base dei documenti forniti in quella sede, non potendo il Giudice, nel rispetto del riparto dell’onere della prova, valutare risultanze diverse da quelle conosciute dall’Amministrazione.

La difesa del ricorrente ha invece dedotto l’illegittimità del provvedimento di diniego per carenza di istruttoria e di motivazione dello stesso, allegando la sussistenza dei requisiti di reddito per il ricongiungimento con il figlio minore, che sarebbero stati in parte dimostrati, con riferimento all’anno del 2020, nel corso del procedimento amministrativo.

Parte ricorrente ha quindi concluso per l’annullamento o comunque la disapplicazione del provvedimento impugnato, l’accertamento del diritto invocato e la pronuncia di un ordine di rilascio del visto in assenza del nulla osta.

LA DECISIONE E L'ESECUZIONE

Il Giudice ordinario ha accolto il ricorso, dopo avere preliminarmente rilevato che il ricorrente aveva effettivamente allegato alla sua istanza amministrativa soltanto i documenti di reddito relativi all’anno 2019, in quanto il sistema informatico di invio non avrebbe consentito l’inserimento di redditi percepiti nel 2020.

D’altra parte, risultava dagli atti che il cittadino straniero avesse poi inviato alla Prefettura ulteriore documentazione in ordine al reddito con propria memoria procedimentale, anche se tale memoria era successiva alla data di adozione del provvedimento impugnato (ma precedente alla data di notificazione dello stesso).

Si trattava di redditi di lavoro autonomo conseguiti nel 2020, a cui erano da aggiungersi, sempre per l’anno 2020, altri redditi da lavoro dipendente – allegati in giudizio -, per un importo complessivo da ritenersi congruo secondo la normativa al caso di specie applicabile.

Secondo il Giudice ordinario, “alla data del deposito dell’istanza è verosimile che il sistema non consentisse l’inserimento dei redditi del 2020, essendo all’epoca disponibile unicamente la dichiarazione dei redditi 2020, relativa ai redditi 2019”, di modo che il provvedimento della Prefettura non era censurabile, con riferimento alla documentazione effettivamente valutata, essendosi tale valutazione fermata alle buste paga del 2019, indicative di un reddito concretamente insufficiente ai fini del richiesto ricongiungimento.

D’altra parte, però, nel corso della causa erano stati prodotti altri atti e documenti, dai quali emergeva la sussistenza del requisito reddituale necessario per il ricongiungimento dell’altro familiare (figlio minore), di modo che il Tribunale ha ritenuto accertato il diritto vantato dal ricorrente, spostando il fuoco del suo giudizio dalla mera legittimità dell’atto al petitum sostanziale dedotto in giudizio (diritto soggettivo all'unità familiare). 

Il giudice adito ha quindi concluso per l’accoglimento del ricorso e ha contestualmente disposto il rilascio del visto, ai sensi dell’art. 30, comma 6 del d.lgs. n. 286 del 1998.

Invero, secondo questa norma, “contro il diniego del nulla osta al ricongiungimento familiare e del permesso di soggiorno per motivi familiari, nonché contro gli altri provvedimenti dell'autorità amministrativa in materia di diritto all'unità familiare, l'interessato può proporre opposizione all'autorità giudiziaria ordinaria. L'opposizione è disciplinata dall'articolo 20 del decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150”.

A sua volta, tale ultima norma dispone che le controversie in discorso sono regolate dal rito sommario di cognizione e che l’ordinanza che accoglie il ricorso può disporre il rilascio del visto anche in assenza del nulla osta.

Si tratta di un potere eccezionale riservato al Giudice ordinario – che normalmente non può imporre un facere alla pubblica amministrazione, né tanto meno sostituirsi ad essa -, connesso alla particolare fattispecie, che combina i poteri di due divere autorità (Prefettura per il nulla-osta e rappresentanza italiana diplomatico-consolare presente nel Paese straniero per il rilascio del visto) per arrivare ad uno scopo che è in realtà unitario (ricongiungimento del familiare).

Nella normalità dei casi – ovvero quando tale iter procede in via esclusivamente amministrativa -, se la domanda di domanda di nulla osta al ricongiungimento è accolta, lo Sportello Unico per l'Immigrazione, mediante posta elettronica certificata, convoca il richiedente per l'acquisizione degli originali dei documenti, già esaminati in copia, e la consegna allo stesso della comunicazione di avvenuto rilascio del nulla osta al ricongiungimento, che, a cura dello Sportello, viene trasmesso anche, per via telematica, alla rappresentanza diplomatico-consolare italiana del Paese in cui si trova il familiare da ricongiungere; gli uffici consolari verificano poi - tramite apposita documentazione fornita dal richiedente - i requisiti soggettivi per il rilascio del visto d'ingresso, ossia il vincolo di parentela, di coniugio, la minore età o lo stato di salute del familiare, di modo che, una volta richiesto all'autorità diplomatico-consolare italiana nel Paese d'origine del familiare da ricongiungere il visto in parola – richiesta da effettuare entro sei mesi dal momento della comunicazione di rilascio del nulla osta -, decorre il termine di ulteriori 30 giorni per rilasciare o negare il visto stesso.

Nel caso invece in cui l’iter amministrativo si areni nella fase della domanda del nulla osta – come avvenuto nella fattispecie esaminata dal Tribunale di Milano -, il Giudice adito, qualora accolga il ricorso avverso il diniego del nulla osta stesso, può disporre direttamente il rilascio del visto, anche in assenza del nulla osta.

Ciò significa, in concreto, che la fase iniziale della procedura di rilascio del visto di ingresso non avviene più su istanza dell’interessato, ma deve essere azionata di ufficio dall'ufficio consolare competente e deve altresì prescindere dall'acquisizione del prodromico nulla osta al ricongiungimento.

In altri termini, in sede di esecuzione del dispositivo emesso dal Giudice ordinario – al quale è attribuito dalla legge il potere eccezionale di ordinare un facere all’amministrazione – la rappresentanza consolare-diplomatica non dovrà fare altro che verificare la documentazione inerente l’identità del soggetto da ricongiungere e rilasciare il visto di ingresso, senza null’altro pretendere dall’interessato.

E’ chiaro peraltro che, laddove non vi fosse spontanea esecuzione dell’ordine del Giudice ordinario, il cittadino straniero che ha impugnato con successo il diniego di nulla-osta potrà eventualmente adire il Giudice amministrativo in sede di ottemperanza, in presenza dei presupposti di cui all’art. 112, comma 2 lett c) del codice del processo amministrativo.

E’ evidente, altresì, che l’inciso del legislatore, secondo cui il Tribunale può disporre il rilascio del visto di ingresso “anche in assenza del nulla osta”, è strettamente connesso al previo accertamento dell’illegittimità del diniego del nulla osta stesso, posto che, secondo l’ordinario riparto tra Giudice ordinario e Giudice amministrativo dei poteri processuali sui provvedimenti amministrativi, come stabilito in via generale dall'ordinamento, il primo non può mai, salvo casi eccezionali e tassativamente previsti, annullare l’atto lesivo adottato dal potere esecutivo.