Violazioni antitrust, procedimento sanzionatorio e tutela

Corte giust. Ue 2^, 30.1.25, sentenze emesse nelle cause C-510/23 e C-511/23 / Corte giust. Ue, Sezione Grande, 28.1.25, causa C-253/23

La Corte di Giustizia ha risolto, con differenti pronunce emesse in pari data, una questione di massima che ha collegato due diverse vicende, in materia di sanzioni antitrust.

In un primo procedimento, una società che fornisce servizi di traghettamento nello stretto di Messina ha subito un provvedimento sanzionatorio dall'AGCM, a seguito di segnalazione di un consumatore che lamentava i prezzi eccessivamente esosi di tali servizi e chiedeva l'avvio di un'indagine.

In particolare, l'Autorità Antistrust italiana ha constatato, sulla base dell'articolo 3 della legge n. 287/90, l'esistenza di un abuso di posizione dominante  da parte di tale società a causa dell'imposizione di prezzi eccessivi per il servizio di traghettamento di veicoli nello stretto di Messina, intimandole di cessare tale pratica in futuro e, tenuto conto della gravità dell'infrazione, irrogandole una sanzione pecuniaria pari a quasi quattro milioni di euro.

La società sanzionata ha contestato il provvedimento dell'AGCM dell'11 aprile 2022 dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, giudice del rinvio, invocando, in particolare, la tardività dell'avvio della fase istruttoria in contraddittorio del procedimento che ha dato luogo a tale provvedimento.

In un secondo procedimento, secondo la contestazione formulata dall’Autorità, la società Trenitalia (operando quale professionista ai sensi dell’art. 18, comma 1, lett. b), cod. cons.), nell’offerta del servizio di trasporto passeggeri, avrebbe omesso di rendere evidenti ai consumatori alcune opzioni di viaggio. In particolare, l’utente, procedendo ad una ricerca per l’acquisto dei biglietti ferroviari sul sito internet aziendale, sull’app dedicata oppure presso le biglietterie automatiche presenti nelle stazioni, non otterrebbe tutte le possibilità di viaggio: nel dettaglio, il sistema di ricerca restituirebbe principalmente le soluzioni con treni a mercato, omettendo le coincidenti soluzioni orarie con treni regionali, maggiormente economiche.

Anche in questo caso, a fronte dell'irrogazione di una rilevante sanzione pecuniaria (pari a 5 milioni di euro) per pratica commerciale scorretta, il provvedimento lesivo è stato impugnato dinanzi al Tar per il Lazio, con deduzione, tra le altre doglianze, della violazione dell’art. 14, legge 24 novembre 1981, n. 689, avendo l’Autorità avviato il procedimento per l’accertamento dell’illecito consumeristico oltre il termine (perentorio) di novanta giorni previsto dalla citata disposizione, con la conseguente decadenza dal potere di accertare la violazione.

Secondo il Giudice eurounitario, investito della questione pregiudiziale dal Tribunale amministrativo italiano, in entrambi i casi, la normativa sovranazionale in materia (in particolare, l’articolo 4, paragrafo 5, e l’articolo 13, paragrafo 1, della direttiva (UE) 2019/1 del Parlamento europeo e del Consiglio, dell’11 dicembre 2018, oltre che gli articoli 11 e 13 della direttiva 2005/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, dell'11 maggio 2005, relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno) ostano a una normativa nazionale che, nell’ambito di un procedimento diretto all’accertamento di una pratica anticoncorrenziale condotto da un’autorità nazionale garante della concorrenza, o comunque nell'ambito di un procedimento diretto all’accertamento di una pratica commerciale sleale:

- da un lato, impone di avviare la fase istruttoria in contraddittorio del procedimento entro un termine di 90 giorni dalla conoscenza degli elementi essenziali della violazione (potendo peraltro questi ultimi esaurirsi nella prima segnalazione dell'illecito), mediante la comunicazione degli addebiti all’impresa interessata;

- dall’altro, ne sanziona l’inosservanza con l’annullamento integrale del provvedimento finale, nonché con la decadenza dal potere di avviare una nuova procedura d’infrazione riguardante la stessa pratica.

La normativa eurounitaria sopra citata deve infatti essere letta alla luce del principio di effettività, mentre l'interpretazione sostenuta dal Consiglio di Stato, secondo cui i procedimenti condotti dall’Agcm in materia di tutela dei consumatori sono soggetti al rispetto del citato art. 14 della L n. 689/81 - in forza del quale l’Autorità, a pena di decadenza dal suo potere sanzionatorio, è tenuta ad avviare la fase istruttoria entro tre mesi -, comporta l'applicazione di un termine che implica un rischio sistemico di impunità e di lesione all’indipendenza dell’autorità garante.

Il 31 marzo 2020 una società operante in Germania ha proposto dinanzi al Tribunale del Land di Dortmund, giudice del rinvio, un’azione collettiva per il risarcimento dei danni contro il Land sulla base dei diritti al risarcimento che le erano stati ceduti da 32 segherie stabilite in Germania, in Belgio e in Lussemburgo.

Al Land è stato contestato di avere uniformato, quantomeno nel periodo compreso tra il 28 giugno 2005 e il 30 giugno 2019, i prezzi dei tronchi di conifere per sé stesso nonché per altri silvicoltori stabiliti in detto Land, in violazione dell’articolo 101 TFUE (decisione/intesa restrittiva della concorrenza).

L'Autorità federale garante della concorrenza tedesca ha peraltro indagato su tale prassi e ha adottato, nel 2009, una decisione non definitiva sulla questione.

Le segherie interessate hanno conseguentemente provato ad ottenere dal Land, attraverso la società a cui hanno ceduto il proprio diritto ritenuto leso, il risarcimento del danno che ritengono di aver subito per tutta la durata dell’intesa restrittiva a causa del prezzo, asseritamente eccessivo, al quale esse hanno acquistato il legname tondo proveniente da tale Land.

Dinanzi al giudice del rinvio, il Land ha contestato sia la fondatezza del ricorso sia la legittimazione ad agire della società acquirente dei crediti risarcitori, anche perché le cessioni dei titoli sarebbero state nulle, ai sensi del diritto nazionale, in quanto l'autorizzazione posseduta dalla società acquirente non le consentirebbe di perseguire il recupero di crediti risultanti da danni causati da una presunta violazione del diritto della concorrenza.

Non offrendo dunque il diritto tedesco alcun mezzo di ricorso giurisdizionale equivalente all’azione di recupero collettiva che consentirebbe di garantire l’effettiva attuazione del diritto al risarcimento nelle cause in materia di intese, l’effettività del diritto al risarcimento del danno causato da un’intesa restrittiva non sarebbe garantita, in particolare, per quanto attiene ai danni di lieve entità riguardanti un numero elevato di soggetti danneggiati. Infatti, in una simile ipotesi, l’importo individuale del danno sarebbe talmente lieve da indurre i singoli a rinunciare a far valere il diritto al risarcimento conferito loro dal diritto dell’Unione.

La Corte di Giustizia si è pronunciata nel senso che, in caso di diritto al risarcimento del danno causato da un’intesa anticoncorrenziale, può costituire violazione del diritto Ue una normativa nazionale che impedisca un’azione di recupero collettiva. La violazione si realizza sicuramente quando la mancata previsione in un dato settore di un’altra azione collettiva che raggruppi le pretese individuali dei soggetti danneggiati si accompagni alla circostanza che l’esercizio di un’azione individuale  per il risarcimento del danno si riveli impossibile o eccessivamente difficile, con violazione, di conseguenza, del principio di effettività dei rimedi giurisdizionali.

D'altra parte, il diritto UE conferisce a tutti i soggetti danneggiati da una violazione del diritto della concorrenza il diritto di chiedere il pieno risarcimento del danno.

Un’azione per il risarcimento del danno può essere proposta sia direttamente dalla persona che beneficia di tale diritto, sia da un terzo al quale tale diritto è stato ceduto. Tuttavia, il diritto dell’Unione non definisce le modalità di esercizio: spetta, quindi, a ciascuno Stato membro stabilirle nel rispetto del principio di effettività e il giudice nazionale è tenuto a verificare se l’interpretazione del diritto interno che vieta il risarcimento dei danni causati da un’intesa attraverso un’azione collettiva soddisfi il requisito di effettività.