Buona fede, illeciti amministrativi e reiterazione

Tribunale di Milano, Prima civile, sentenza n. 9237 del 25 ottobre 2024

IL CASO E LA DECISIONE

Il Comune di Milano ricorre in appello avverso una sentenza sfavorevole emessa dal Giudice di pace, il quale si era a sua volta pronunciato, annullandoli, sulla legittimità di numerosi verbali di contestazione per violazione dell'art. 7, commi 9 e 14 del Codice della Strada (sanzione per accesso non autorizzato alla zona a traffico limitato, c.d. Area B del Comune meneghino).

Il Tribunale di Milano - che in questo specifico caso funge da Giudice di appello - decide di riformare la sentenza di primo grado, ritenendola integralmente errata.

In particolare, censura la motivazione adottata dal Giudice di pace, nella parte in cui quest'ultimo aveva ritenuto sussistente la buona fede del trasgressore per la farraginosità e contraddittorietà della regolamentazione della su richiamata ZTL, in tesi violativa dell'art. 97 della Costituzione e dell'art. 41 della Carta di Nizza.

Al contrario, il Tribunale di Milano ha escluso la possibilità di considerare rilevante, nel caso di specie, la buona fede dell'opponente, richiamando il principio consolidato in giurisprudenza secondo cui l'errore sulla liceità del fatto (buona fede) deve essere indotto da un elemento positivo (ad esempio, una condotta o un atto dell'amministrazione che avallino la correttezza dell'azione sanzionata) per potere essere tenuto in considerazione ed esimere da responsabilità.

Non basta in altri termini, così come era stato allegato nel ricorso in opposizione ritenuto fondato dal Gdp, una generica contestazione sull'oscurità delle norme regolatrici della fattispecie.

Il Tribunale ha convalidato pertanto tutte le sanzioni emesse a carico del trasgressore, ritenendo allo stesso tempo inapplicabile al caso trattato anche il comma 5 dell'art. 8-bis della L. n. 689 del 1981, il quale sarebbe stato dettato al solo fine di escludere l'effetto aggravante che deriverebbe dalla reiterazione ("La reiterazione determina gli effetti che la legge espressamente stabilisce (...)" e non in funzione di unificazione di tutte le sanzioni emesse per la stessa violazione, commessa però in tempi diversi, in un'unica sanzione.

REITERAZIONE DEGLI ILLECITI E REGIME NORMATIVO APPLICABILE

Il Giudice adito, nel caso in commento, ribadisce due importanti principi.

Posto che, sotto un primo profilo, la buona fede deve essere provata in relazione a una condotta dell'amministrazione che sia positiva e che assicuri un sicuro effetto di liceità nella "testa" del trasgressore, la normativa in materia di reiterazione, che rappresenta il corrispondente "amministrativo" di alcune forme della recidiva penale, dovrebbe semplicemente fungere, nella tesi del Tribunale meneghino, da circostanza aggravante nei casi previsti dalla legge, e non quale elemento unificante ai fini di applicazione della sanzione prevista all'art. 8 della L. n. 689 del 1981 ("Salvo che sia diversamente stabilito dalla legge, chi con un'azione od omissione viola diverse disposizioni che prevedono sanzioni amministrative o commette più violazioni della stessa disposizione, soggiace alla sanzione prevista per la violazione più grave, aumentata sino al triplo.

Alla stessa sanzione prevista dal precedente comma soggiace anche chi con più azioni od omissioni, esecutive di un medesimo disegno posto in essere in violazione di norme che stabiliscono sanzioni amministrative, commette, anche in tempi diversi, più violazioni della stessa o di diverse norme di legge in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie. (...)"

In altre parole, non sarebbe stato modificato, ai sensi dell'art. 8-bis della legge sopra richiamata, il principio generale secondo cui la sanzione più grave aumentata fino al triplo può essere irrogata solo nei casi di concorso formale (più violazioni con un'unica condotta) e nei casi eccezionali previsti dal secondo comma del citato art. 8 (violazioni delle norme previdenziali e assistenziali). 

Tuttavia, la Corte di Cassazione, con sentenza n. 19680 del 17 luglio 2024, sembra avere stabilito un diverso principio, con riferimento alla materia in trattazione.

Secondo gli Ermellini, posto che l'art. 8-bis della L. n. 689 del 1981 (avente in tesi analogo contenuto dell'art. 198-bis del d.lgs. n. 285 del 1992, come introdotto nell'agosto del 2022, norma peraltro speciale rispetto alla disciplina generale), dispone che "Le violazioni amministrative successive alla prima non sono valutate, ai fini della reiterazione, quando sono commesse in tempi ravvicinati e riconducibili ad una programmazione unitaria", sarebbe in realtà evincibile la differente "soluzione" della legittimità di un unico verbale di contestazione (il primo) rispetto a tutti gli altri, nel caso di sostanziale omogeneità degli illeciti perpetrati e del verificarsi di determinate modalità della complessiva condotta tenuta nell'arco di un lasso di tempo relativamente breve.

Non si tratterebbe, in questo caso, di escludere l'elemento soggettivo del trasgressore con riferimento alle violazioni successive, quanto piuttosto di elidere ("assorbire nella prima") la valutazione di tali violazioni amministrative successive.

Con il paradosso, secondo questa interpretazione, e sovrapponendo norme generali e norme speciali, di sanzionare fino al triplo della multa prevista il trasgressore che, fuori dalla ZTL, con un unico atto, abbia violato due diverse disposizioni di legge, "relativamente a un unico tratto stradale, compreso tra due intersezioni, o sezione stradale"  (accesso con semaforo rosso e violazione dei limiti di velocità, ad esempio, ai sensi dell'art. 198, comma 1 del d.lgs. n. 285 del 1992), di sanzionarlo per tutte le violazioni commesse (anche queste con un unico atto?) nel caso di accessi non autorizzati alla ZTL (ai sensi del disposto del comma 2 del citato art. 198) e infine di sanzionarlo una sola volta nel caso di plurime violazioni della stessa indole del codice della strada avvenute nell'arco, ad esempio, di tre mesi, e riconducibili ad una programmazione unitaria (ai sensi dell'art. 8-bis, comma 5 della L. n. 689 del 1981).

L'interpretazione non convince, e di certo non può essere sposata nel caso in cui ad ogni violazione del codice della strada corrisponda un singolo verbale di contestazione regolarmente notificato, e le nuove violazioni siano commesse successivamente alla notifica/contestazione delle altre, stante il chiaro disposto di cui all'art. 198-bis, comma 1, seconda parte del Cds ("...Resta fermo che le condotte commesse successivamente alla prima notificazione ovvero alla contestazione immediata costituiscono nuove violazioni").

Residua il dubbio, pertanto, che la pronuncia della Corte di cassazione si sia voluta esclusivamente riferire all'ipotesi di plurimi verbali notificati con un unico atto nel caso di assenza di un requisito amministrativo per accesso alla ZTL, stante la possibilità, in questo caso, di inferire - tramite un'interpretazione elastica e favorevole al "reo" dell'art. 198-bis del Cds - una ridotta responsabilità connessa a un "modus operandi" non ancora evidenziato in modo esplicito dall'azione repressiva dell'amministrazione.

D'altra parte, il disposto di cui al citato art. 198-bis non ha propriamente lo stesso contenuto di quello di cui all'art. 8-bis della L. n. 689 del 1981.

Se infatti l'interpretazione adottata in via di principio dal Tribunale per gli illeciti amministrativi è senz'altro corretta (assorbimento delle successive sanzioni nella prima  solo "ai fini della reiterazione"), la musica cambia nel caso di violazioni reiterate del codice della strada, rispetto alle quali si applica la normativa speciale.

Bisogna al riguardo distinguere due ipotesi:

- violazione, anche in tempi diversi, della medesima norma relativa alla circolazione di un veicolo non avente i requisiti tecnici o amministrativi richiesti dalla legge;

- accertamento di più violazioni del codice della strada avvenute nei novanta giorni antecedenti alla prima notifica di una di esse.

Nel primo caso, l'art. 198-bis, significativamente intitolato "Disposizioni in materia di illeciti reiterati e relative sanzioni", prevede un assorbimento di tutte le sanzioni applicate per le violazioni della medesima norma commesse nei novanta giorni antecedenti alla prima notificazione/contestazione e non ancora notificate/contestate, di modo che si applica in definitiva, per queste fattispecie, un'unica sanzione, oppure, accedendo a diversa interpretazione della norma, alla sanzione del pagamento di una somma pari al triplo del minimo edittale previsto per la disposizione violata, se tale sanzione complessiva risulti più favorevole rispetto alla somma delle singole sanzioni separate.

Al riguardo, il Ministero dell'interno, con circolare del 7 settembre 2022, ha precisato che la norma concernerebbe soltanto le violazioni di disposizioni riguardanti alcune norme tecniche o amministrative che riguardano le condizioni per l'immissione in circolazione dei veicoli, quali la revisione e l'assicurazione, e non la disciplina afferente all'accesso alle aree a traffico limitato.

Nel secondo caso, non è chiarissimo se si riespanda, in materia di reiterazione di violazioni del codice della strada diverse da quelle in materia di requisiti tecnici o amministrativi - come sopra delimitata -, la disciplina generale di cui alla L. n. 689 del 1981, oppure se la notificazione del primo verbale elevato - nel caso di pluralità di verbali tutti ancora da notificare - determini l'assorbimento anche degli altri illeciti (senza distinzione tra gli stessi, se non con riferimento alla necessaria sussistenza delle condizioni per il pagamento in misura ridotta), secondo quanto previsto dal comma 4 dell'art. 198-bis del d.lgs. n. 285 del 1992, che in effetti richiama soltanto il secondo e il terzo comma della stessa norma e non il primo, con il pagamento finale del triplo di un'unica sanzione, ciò che peraltro comporterebbe, forse, l'irragionevolezza complessiva della nuova disciplina.

Ad ogni modo, nel caso in cui l'amministrazione decida di notificare con un unico atto tutti i verbali, dovrebbe comunque essere escluso l'assorbimento suddetto, che sembra operare ex lege soltanto laddove ad essere notificato sia stato un unico verbale tra quelli già notificabili. Ma anche questo "passaggio" interpretativo contiene profili di indubbia criticità.