Concorsi, ricorsi e pandemia

Il ricorso al TAR è spesso l’unico strumento effettivo che un privato leso da un provvedimento discrezionale della pubblica amministrazione ha a disposizione per ottenere giustizia, a fronte di un torto subito.

In linea teorica, più l’apparato burocratico pubblico lavora bene e meno bisogno ha il cittadino (o una società, o un’associazione) di ingolfare le aule di Tribunale con azioni temerarie.

Ma più la pubblica amministrazione lavora male, più il privato tenta – si direbbe giustamente, in uno Stato di diritto - di sovvertire l’esito negativo della sua “pratica” in sede giudiziaria.

E l’incertezza del diritto genera disfunzionalità anche economiche, oltre che ordinamentali.

Sostituendo alcuni elementi del discutibile teorema rilanciato sui giornali di qualche anno fa da un noto ex Presidente del Consiglio dei Ministri, si potrebbe dire che il prodotto interno lordo del nostro Paese “assumerebbe subito un cospicuo segno positivo” non se si abolissero i Tribunali amministrativi regionali e il Consiglio di Stato, ma semplicemente se l’amministrazione pubblica funzionasse bene.

A meno che non si vogliano soltanto eliminare diritti e garanzie difensive. 

Una materia in cui si incrociano, spesso con esiti non del tutto appaganti, provvedimenti della pubblica amministrazione, aspettative di tutela dei cittadini e sentenze del Giudice amministrativo, è quella dei concorsi pubblici.

Prendiamo ad esempio cosa è accaduto recentemente con l’ultimo concorso per l’accesso alle scuole di specializzazione di medicina e con il concorso straordinario per il reclutamento del personale docente (indetto nell’aprile del 2020) della scuola secondaria di I e II grado su posto comune e di sostegno.

Con riferimento al concorso di accesso alle scuole di specializzazione, due sono stati i problemi che hanno rallentato o messo in pericolo il buon esito della procedura, in un momento peraltro così nevralgico per il buon andamento della nostra sanità pubblica:

- la preclusione, per il medico iscritto ai corsi di formazione specifica in medicina generale (prima della conclusione di tale corso di formazione), a partecipare alla procedura concorsuale indetta dal Ministero dell'Università e della Ricerca nel luglio 2020, per l'ammissione dei medici alle Scuole di specializzazione di area sanitaria per l'anno 2019/2020;

- l’eliminazione o meno della rilevanza di un quesito della prova scritta (che chiedeva ai candidati di individuare, tramite visione di una radiografia, il tipo di frattura al femore cagionato ad un’anziana da una caduta), poiché la proposizione a mezzo di strumento informatico della illustrazione corredata alla domanda non avrebbe reso agevole osservare, in modo oggettivo, la presenza o meno di eventuali lesioni.

Con riferimento invece al concorso straordinario per il reclutamento del personale docente indetto nell’aprile del 2020 (cosiddetto concorsone), il possibile ostacolo alla prosecuzione della selezione, prima dell’arrivo della seconda ondata della pandemia che ha bloccato di nuovo tutto, è stato rappresentato dall’impossibilità per alcuni degli aspiranti docenti di partecipare alla prova concorsuale scritta, in quanto obbligati alla “quarantena” a seguito di positività riscontrata al nuovo coronavirus.

Ma partiamo con il concorso per l’accesso alle scuole di specializzazione di medicina.

Si è parlato sui media del “pasticcio delle graduatorie”. Perché? Perché il MIUR (nella fattispecie, in “quota” Ministero dell’Università e della Ricerca) aveva bloccato la pubblicazione della graduatoria a inizio ottobre 2020 “per i troppi ricorsi arrivati”.

Colpa dei ricorrenti, dunque. Eppure, la questione è seria. Si tratta di stabilire se il medico iscritto ai corsi di formazione specifica in medicina generale possa partecipare o meno al concorso in questione anche prima di avere concluso il suddetto corso di formazione, o se debba invece averlo necessariamente concluso (ovvero rinunciare al corso stesso, interrompendolo anticipatamente), in data antecedente alla partecipazione alla selezione pubblica.

Il TAR del Lazio ha detto sì, in sede cautelare, alla prima opzione (il medico iscritto ai corsi di formazione specifica in medicina generale può partecipare al concorso per l’accesso alle scuole di specializzazione di medicina anche prima di avere concluso il suddetto corso di formazione) e il Ministero si è come “paralizzato”.

Ma poi il Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare dell’amministrazione e il Ministero si è di nuovo sbloccato. Salvo, adesso, dovere fronteggiare la situazione di quei candidati che il ricorso di primo grado lo hanno vinto, nel frattempo.

E’ infatti passata un’interpretazione giudiziale dell’art. 19, comma 12, della Legge n. 448/2001, favorevole ai ricorrenti/iscritti ai corsi di formazione specifica in medicina generale, che ha cioè stabilito che per “interruzione” del corso (onere previsto dal citato art. 19 per potere partecipare alle prove della procedura concorsuale per l’accesso alle Scuole di specializzazione) deve intendersi la mera sospensione della frequenza, e non la rinuncia, con conseguente obbligo di recupero delle giornate di formazione perse per potere partecipare alle prove concorsuali. 

La diversa interpretazione fornita dal Ministero dell’Università nella stesura del bando di concorso “incriminato”, consistente nell’imporre al medico che intendeva concorrere per una delle scuole di specializzazione “bandite” la preventiva rinuncia al corso di formazione in Medicina Generale, avrebbe determinato, secondo il Giudice di primo grado, uno sproporzionato ed illogico sacrificio delle aspirazioni del candidato, costretto ad abbandonare un corso a cui si è legittimamente iscritto all’esito di una procedura selettiva, soltanto per poter partecipare al concorso di specializzazione, “con perdita irreversibile di uno o più anni di formazione e contemporanea assunzione del rischio, insito nell’alea concorsuale, di non ottenere poi alcuna posizione utile ai fini dell’accesso ad una delle scuole”.

Fortunatamente, l’altra questione potenzialmente in grado di ritardare l’accesso alle specializzazioni (eliminazione o meno della rilevanza di un quesito della prova scritta) è stata risolta in tempi record dai Giudici amministrativi, di primo e di secondo grado.

Quanto al concorso straordinario per il reclutamento del personale docente, la navigazione della procedura selettiva è rimasta inevitabilmente impigliata nelle reti sparse nel nostro ordinamento dall’irruzione sulla scena della pandemia.

Il MIUR (stavolta in “quota” Ministero dell’Istruzione) ha voluto procedere con lo svolgimento delle prove anche quando ormai era chiara la drammatica e oggettiva recrudescenza della situazione dei contagi sul territorio nazionale, salvo poi essere fermato dal DPCM del 3 novembre 2020.

Nel frattempo, però, alcuni candidati non hanno potuto partecipare alla prova concorsuale scritta, in quanto obbligati alla “quarantena” a seguito di positività riscontrata al coronavirus.

Quid iuris? In condizioni normali, gli impedimenti soggettivi o derivanti da caso fortuito o di forza maggiore non rilevano, ai fini della mancata partecipazione alle prove di un concorso.

Si tratta di ipotesi di sfortuna “assoluta”, in linea generale non emendabili con un ricorso giurisdizionale.

Ma, in questo caso, si sono incrociate due situazioni di chiara inefficienza del potere legislativo ed esecutivo. 

Da un lato, la deplorevole situazione di docenti precari che da numerosi anni prestano servizio alle dipendenze del Ministero dell’Istruzione in virtù di incarichi a tempo determinato (c.d. supplenze), reiteratamente conferiti per la copertura del fabbisogno di organico, e che ambiscono a vedere finalmente stabilizzata la propria posizione lavorativa; dall’altro, la confusione ordinamentale ingenerata dalla pandemia.

Ne è derivato che soggetti che poco prima delle nuove “chiusure” di novembre avrebbero dovuto presentarsi all’appuntamento con il loro destino (sotto forma di un concorso potenzialmente in grado di porre fine al loro precariato scolastico), hanno dovuto rinunciare a partecipare alle prove, in ragione della loro “messa in quarantena”.

E ciò a prescindere, in caso di asintomaticità o paucisintomaticità, da una effettiva impossibilità fisica o inidoneità a concorrere, ma soltanto per non commettere, recandosi alla sede concorsuale, illeciti di carattere amministrativo e/o penale.

Tuttavia, dal momento che l’amministrazione non ha voluto fermare la sua corsa, non è restata ai contagiati altra opzione se non quella di ricorrere al Giudice amministrativo, per ottenere in via di urgenza l’ammissione a prove suppletive, una volta terminato l’impedimento costituito dalla “quarantena”.

Il Ministero ha replicato, in sede cautelare, che l’omessa previsione di una sessione suppletiva corrisponde all’opzione seguita dall’amministrazione per la generalità dei casi di impossibilità di partecipazione alle prove selettive derivante da ragioni – connesse a motivi di salute o ad ulteriori circostanze – non imputabili ai candidati; che il recupero su ulteriore sessione, di prova precedentemente calendarizzata ed esperita, per ragioni riconducibili ad impedimenti soggettivi, non solo violerebbe il divieto di disparità di trattamento con indebito vantaggio per i beneficiari, ma si risolverebbe, fisiologicamente, in una sostanziale impossibilità per l’amministrazione di gestire qualsivoglia procedura selettiva in conformità dei criteri di speditezza ed economicità.

Ha infine precisato che il differimento della prova sarebbe inevitabile soltanto quando disposto in conseguenza di una causa di forza maggiore sopravvenuta, relativa alla totalità ovvero a gruppi omogenei di candidati (ad esempio, con riguardo alla medesima sede concorsuale), dal momento che, in mancanza di differimento, l’efficacia stessa dell’intera procedura sarebbe pregiudicata con riferimento all’esclusione di una quota significativa di partecipanti, per motivi non riconducibili ad impedimenti soggettivi individuali.

La tesi del Ministero è stata per il momento disattesa dal Giudice amministrativo.

In particolare, il Consiglio di Stato ha ritenuto corretta la decisione del TAR di disporre in via cautelare “un’apposita sessione suppletiva” per il candidato che non ha potuto partecipare alla sua sessione d’esame, in quanto sottoposto a misura sanitaria di prevenzione.

E’ poi notizia di qualche giorno fa che le prove ordinarie del concorsone sono state finalmente completate; il Ministero deve adesso predisporre le prove suppletive ordinate dai Giudici, sempre che non voglia insistere nella sua linea difensiva.

Giuridicamente, non è un problema di poco conto. Le restrizioni derivanti dalle misure di contenimento della pandemia sono senz’altro un esempio di factum principis che impedisce la partecipazione al concorso – qualsiasi concorso – anche a soggetti in perfette condizioni psico-fisiche, e in un contesto fattuale in cui nessun addebito può essere loro imputato.

D’altro canto, l’amministrazione dovrebbe astrattamente tenere conto, nella predisposizione delle prove di un concorso, del contemperamento di tutte le esigenze presenti nel particolare momento storico in cui tale concorso si svolge, ivi compresa quelle di un gruppo di individui che non può essere discriminato nell’accesso al lavoro per una situazione eccezionale e transeunte.

Umanamente, è un potenziale disastro per le vite di persone che tentano faticosamente di raggiungere un traguardo fondamentale agognato da anni e che sono costrette a passare anche sotto le forche caudine di un ricorso al TAR, per provare a pianificare finalmente il proprio futuro.