Condizioni materiali di accoglienza dei richiedenti protezione internazionale e obblighi dello Stato

Sentenza della Corte di Giustizia, Decima Sezione, 1 agosto 2022, nella causa C-422/21

IL CASO E LA SOLUZIONE

La Corte di Giustizia dell’Unione europea, con la pronuncia in commento, e su input del Consiglio di Stato italiano, ha confermato nuovamente l’assunto secondo cui “l’articolo 20, paragrafi 4 e 5, della direttiva 2013/33 deve essere interpretato nel senso che esso osta all’irrogazione, a un richiedente protezione internazionale che abbia posto in essere comportamenti gravemente violenti (…), di una sanzione consistente nel revocare le condizioni materiali di accoglienza, ai sensi dell’articolo 2, lettere f) e g), di tale direttiva, riguardanti l’alloggio, il vitto o il vestiario, qualora ciò abbia l’effetto di privare detto richiedente della possibilità di far fronte ai suoi bisogni più elementari. L’irrogazione di altre sanzioni ai sensi del citato articolo 20, paragrafo 4, deve, in qualsiasi circostanza, rispettare le condizioni di cui al paragrafo 5 di tale articolo, in particolare quelle relative al rispetto del principio di proporzionalità e della dignità umana”.

I richiedenti protezione internazionale sono quei soggetti che si trovano in situazioni tali da potere ottenere l’asilo politico o la protezione sussidiaria, che sono misure di tutela “universali” previste per chi ha timore fondato e concreto di essere perseguitato, per i più svariati motivi discriminatori, nel suo Paese, o per chi, pur non avendo dimostrato di avere subito una persecuzione personale, provi l’esistenza del rischio di ricevere un danno grave al ritorno nel suo Paese di origine.

Le condizioni materiali di accoglienza, se riferite a questi soggetti, costituiscono le condizioni che permettono loro di soddisfare le esigenze più elementari (alloggio, vitto, vestiario), trattandosi quasi sempre di persone che sono di fatto fuggite dal loro Paese senza portare nulla con sé.

La legge italiana - art. 23, comma 1 del d.lgs. n. 142 del 2015 – punisce, peraltro, determinate condotte tenute dal beneficiario delle misure di accoglienza, direttamente con la revoca di tali misure.

Tuttavia, la Corte di Giustizia, con la sentenza del 12 novembre 2019, causa C-233/18 – le cui conclusioni sono state sostanzialmente ribadite dalla pronuncia in commento -, aveva stabilito che una corretta interpretazione della direttiva da cui è discesa la norma prevista dal d.lgs. n. 142 del 2015 (direttiva 2013/33/UE) impedisce a uno Stato membro di prevedere, tra le sanzioni che possono essere inflitte in caso di grave violazione delle regole dei centri di accoglienza o di comportamenti gravemente violenti, una sanzione consistente nel revocare anche solo temporaneamente le condizioni materiali di accoglienza.

Ne deriverebbe, quale diretta e ordinaria conseguenza, che la norma che prevede la revoca delle misure materiali di accoglienza per i motivi sopra elencati (grave violazione delle regole dei centri di accoglienza o comportamenti gravemente violenti), qualora azionata dall’amministrazione nel caso concreto, debba essere disapplicata dal Giudice chiamato a decidere sulla legittimità della revoca disposta

La Corte di Giustizia ha premesso che è senz’altro vero che la possibilità per gli Stati membri di ridurre o revocare, a seconda dei casi, le condizioni materiali di accoglienza è espressamente prevista unicamente dall’articolo 20, paragrafi da 1 a 3, della direttiva 2013/33, i quali riguardano essenzialmente ipotesi in cui sussiste un rischio di abuso, da parte dei richiedenti, del sistema di accoglienza istituito da tale direttiva, ma che, tuttavia, il paragrafo 4 dell’articolo citato non esclude espressamente che una sanzione di tal fatta possa riguardare le condizioni materiali di accoglienza anche nel caso di una violazione delle regole che disciplinano i centri di accoglienza o di un comportamento particolarmente violento.

Inoltre, sempre secondo la Corte, “se gli Stati membri hanno la possibilità di adottare misure relative a dette condizioni per tutelarsi da un rischio di abuso del sistema di accoglienza, essi devono, parimenti, avere tale possibilità anche in caso di grave violazione delle regole che disciplinano i centri di accoglienza o di comportamenti particolarmente violenti, atti che, in effetti, possono perturbare l’ordine pubblico e la sicurezza delle persone e dei beni”.

Tanto premesso, tuttavia, l’imposizione di una sanzione consistente, sulla base di un motivo diverso da quelli di cui all’articolo 20, paragrafi da 1 a 3 della direttiva 2013/33, nel revocare, seppur temporaneamente, il beneficio di tutte le condizioni materiali di accoglienza o le condizioni materiali di accoglienza relative all’alloggio, al vitto o al vestiario sarebbe da considerarsi incompatibile, secondo la Corte, con l’obbligo, derivante dall’articolo 20, paragrafo 5, terza frase, della menzionata direttiva, di garantire al richiedente un tenore di vita dignitoso, giacché lo priverebbe della possibilità di far fronte ai suoi bisogni più elementari. 

Una sanzione del genere, sempre secondo il Giudice europeo, equivarrebbe altresì a violare il requisito di proporzionalità stabilito all’articolo 20, paragrafo 5, seconda frase, della direttiva 2013/33, in quanto anche le sanzioni più severe intese a sanzionare, in materia penale, le violazioni o i comportamenti di cui all’articolo 20, paragrafo 4, di tale direttiva, non possono privare il richiedente della possibilità di provvedere ai suoi bisogni più elementari.

D’altra parte, il sistema non resterebbe privo di effettività – nel tenere sotto controllo personalità violente – perché gli Stati membri possono imporre, nei casi di cui all’articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, a seconda delle circostanze del caso e fatto salvo il rispetto della dignità personale, sanzioni che non hanno l’effetto di privare il richiedente delle condizioni materiali di accoglienza, come la sua collocazione in una parte separata del centro di accoglienza, unitamente ad un divieto di contatto con taluni residenti del centro o il suo trasferimento in un altro centro di accoglienza o in un altro alloggio.

LE RAGIONI DEL CONTRASTO TRA I GIUDICI

Il TAR Toscana era stato chiamato a decidere sulla legittimità della revoca delle misure di accoglienza disposta nei confronti di un richiedente protezione internazionale, revoca basata sulla circostanza che questi avesse aggredito alcuni pubblici ufficiali fuori dal centro di accoglienza.

Con la sentenza in forma semplificata n. 1744 del 2019, il Giudice di primo grado aveva disapplicato la norma interna che prevede la revoca delle misure materiali di accoglienza per grave violazione delle regole dei centri di accoglienza o comportamenti gravemente violenti, richiamandosi alla citata sentenza del 12 novembre 2019, causa C-233/18, della Corte di Giustizia. 

Chiamato a decidere sull’appello proposto dal Ministero dell’Interno avverso tale pronuncia, il Consiglio di Stato aveva manifestato alcuni dubbi giuridici sulla correttezza di tale conclusione.

Secondo i Giudici di Palazzo Spada, la decisione della Corte di Giustizia valorizzata dal TAR Toscana era stata resa in un caso particolare (riguardante un “soggetto vulnerabile”: minore di età) e non sarebbe stata estendibile al caso in cui il richiedente protezione internazionale ammesso alle misure di accoglienza fosse stato ritenuto autore di un comportamento particolarmente violento, posto in essere al di fuori del centro di accoglienza, tradottosi nell’uso della violenza fisica ai danni di pubblici ufficiali e/o incaricati di pubblico servizio.

Nella sostanza, il Consiglio di Stato aveva messo in discussione l’approdo interpretativo del Giudice di primo grado, dopo avere evidenziato, da un lato, che la fattispecie esaminata dai Giudici europei non era completamente sovrapponibile a quella che era stata sottoposta al Consiglio in sede di appello; dall’altro, che risultava corretto seguire quell’orientamento secondo cui, anche ove vi sia già stata una pronuncia della Corte di Giustizia su questione identica, resterebbe ferma la facoltà del Giudice di riproporre alla stessa Corte la questione, nell’ipotesi in cui ritenga di poter addurre nuove argomentazioni, o se non sia convinto delle motivazioni della sentenza della Corte e ne chieda un approfondimento, o ancora nel caso in cui faccia conto su un mutamento di tale giurisprudenza.

Tuttavia, per riportare la questione dinanzi alla Corte di Giustizia, il Consiglio di Stato non ha rimesso in discussione l’interpretazione data dal Giudice europeo – ricostruita per il vero in modo fedele dal TAR Toscana -, bensì ha ipotizzato “un possibile contrasto dell’orientamento espresso” dal Giudice nazionale di prime cure “con il dato letterale della normativa eurounitaria e, in specie, con la lettera dell’art. 20, parag. 4, della direttiva n. 2013/33/UE, in base al quale (…) gli Stati membri possono prevedere “sanzioni” applicabili alle gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza, nonché (…) ai “comportamenti gravemente violenti”, sanzioni tra le quali dovrebbero necessariamente essere ricondotte “anche la revoca e la riduzione delle condizioni materiali di accoglienza”.

Il senso però di questa “singolarità” processuale, consistente nel sostenere che ha male interpretato il Giudice nazionale, per non dire che ha invece sbagliato il Giudice europeo, si coglie nei passaggi successivi, dai quali emergono le vere motivazioni del rinvio.

Che sono essenzialmente quattro:

- la possibilità di abusi legati all’uso strumentale dei principi desumibili dall’interpretazione contestata, “la quale preclude la revoca delle misure d’accoglienza anche a fronte di condotte di particolare gravità e riprovevolezza”, in contrasto con il principio di effettività “della reazione dell’ordinamento”;

- la discriminazione tra soggetti in situazioni analoghe che creerebbe un regime più “leggero” nel caso delle misure di accoglienza, rispetto alla più rigorosa disciplina in materia di permesso di soggiorno di cui al d.lgs. n. 286/1998, che sanziona con l’automatico diniego o revoca del permesso di soggiorno l’accertamento della responsabilità penale dello straniero per alcune condotte ritenute dall’ordinamento particolarmente gravi;

- la circostanza che la pronuncia della Corte di Giustizia avesse avuto ad oggetto il caso di un minore non accompagnato, caso specifico e dal quale non avrebbero dovuto essere desunti principi generali ed estendibili anche a persone “non vulnerabili”;

- la “stranezza” di un sistema nel quale la riduzione o la revoca delle misure di accoglienza sarebbero sanzioni possibili nelle ipotesi nelle quali sussiste un rischio di abuso, da parte dei richiedenti, del sistema di accoglienza istituito dalla direttiva, ma non nei casi di grave violazione delle regole che disciplinano i centri di accoglienza, o di comportamenti particolarmente violenti. 

La Corte di Giustizia, come detto, ha restituito al mittente le perplessità sollevate, pur specificando, in premessa, che l'articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33 deve essere interpretato nel senso che esso si applica anche ai comportamenti gravemente violenti posti in essere al di fuori di un centro di accoglienza, in quanto le «gravi violazioni delle regole dei centri di accoglienza» e i «comportamenti gravemente violenti» costituiscono due ipotesi distinte, ciascuna delle quali è sufficiente a giustificare l'irrogazione di una sanzione.

Tuttavia, la Corte ha precisato anche che l'imposizione di una sanzione, sulla sola base di un motivo di cui all'articolo 20, paragrafo 4, della direttiva 2013/33, consistente nel revocare, seppur temporaneamente, il beneficio di tutte le condizioni materiali di accoglienza o delle condizioni materiali di accoglienza relative all'alloggio, al vitto o al vestiario, è da considerarsi incompatibile con l'obbligo, derivante dall'articolo 20, paragrafo 5, terza frase, della menzionata direttiva, di garantire al richiedente un tenore di vita dignitoso, giacché tale sanzione lo priverebbe della possibilità di far fronte ai suoi bisogni più elementari, quali nutrirsi, vestirsi, lavarsi e disporre di un alloggio

Una sanzione del genere equivarrebbe inoltre a violare il requisito di proporzionalità stabilito all'articolo 20, paragrafo 5, seconda frase, della direttiva 2013/33, in quanto anche le sanzioni più severe intese a contrastare, in ambito penale, le violazioni o i comportamenti di cui all'articolo 20, paragrafo 4, di tale direttiva non possono privare il richiedente della possibilità di provvedere ai suoi bisogni più elementari.

D’altra parte, sempre secondo la Corte di Giustizia, non si può trarre alcun parallelismo tra la situazione di un richiedente protezione internazionale nell'impossibilità di far fronte ai suoi bisogni più elementari e quella di un cittadino di un paese terzo cui sia negato un permesso di soggiorno per lavoro subordinato o autonomo.

Infine, la Corte ha evidenziato che le considerazioni esposte ai punti da 46 a 52 della sentenza del 12 novembre 2019, Haqbin (C-233/18, EU:C:2019:956) si applicano, come emerge chiaramente dal tenore stesso delle disposizioni ivi interpretate, a qualsiasi richiedente protezione internazionale e non ai soli richiedenti che sono «persone vulnerabili» ai sensi dell'articolo 21 della direttiva 2013/33.

Resta dunque, in conclusione, soltanto la possibilità per gli Stati membri di imporre - a seconda delle circostanze del caso e fatto salvo il rispetto dei requisiti di cui all'articolo 20, paragrafo 5, della direttiva de qua -, sanzioni che non hanno l'effetto di privare il richiedente delle condizioni materiali di accoglienza.

Tali sanzioni possono consistere, ad esempio, nella sua collocazione in una parte separata del centro di accoglienza, unitamente ad un divieto di contatto con taluni residenti del centro, ovvero il suo trasferimento in un altro centro di accoglienza o in un altro alloggio.