Limiti di accesso al concorso in magistratura e margini di discrezionalità del Legislatore

TAR Lazio, Roma, Sez. I, 23.10.2023 n. 15735/ Consiglio di Stato, Sez. VII, 20.12.2024, n. 20158

La sentenza di primo grado e la conferma in appello

Il concorso in magistratura ordinaria, rispetto al quale rivolgono il loro interesse la maggior parte degli studenti della facoltà di giurisprudenza, oltre a presentare delle innegabili difficoltà pratiche nelle prove scritte e orali, ha anche un limite di possibilità di partecipazione: tre consegne dei compiti svolti, divenute quattro grazie al d.l. n. 44/2024.

In altre parole, se si consegnano tre volte (ora quattro) tutti e tre i compiti scritti, senza risultare idonei, non ci si può più iscrivere al medesimo concorso. Unica possibilità della ulteriore consegna si può verificare quando ci sono due sessioni concorsuali ravvicinate e al momento della partecipazione al concorso successivo non si ha ancora contezza dell’esito delle prove della sessione antecedente. In altri termini, pur perfezionandosi la “consegna” quando il terzo compito (ora quarto) viene materialmente dato alla Commissione, la preclusione si realizza soltanto se prima dello scadere dei termini per l'adesione al nuovo bando vi è stata anche una dichiarazione di inidoneità. 

Ebbene, nel caso qui in commento la questione affrontata ha riguardato proprio la legittimità di tale limite partecipativo, nell’ambito di un concorso svolto ancora sotto il regime della normativa sulle tre consegne (ante 2024).

Per poter contestare il criterio legislativo del limite delle tre consegne, peraltro, era necessario che qualcuno impugnasse l’esclusione dal concorso e il rigetto della domanda partecipativa.

Questo è avvenuto nel giudizio deciso dal TAR Lazio.

In particolare, un soggetto ha impugnato la sua esclusione al concorso bandito con DM 29 ottobre 2019, cioè il concorso che, causa Covid, si è poi tenuto nel 2021 con modalità particolari (due prove con tempistiche ridotte, suddivise in varie parti d’Italia).

Il ricorrente, nonostante avesse riportato tre inidoneità, aveva comunque presentato la propria domanda. Ma il Ministero aveva respinto la sua domanda di partecipazione.

Nell’ambito del ricorso è stata contestata la legittimità costituzionale ed europea della previsione del limite delle tre consegne inidonee, nonché il fatto che l’Amministrazione potesse escludere il concorrente senza alcuna motivazione.

Il TAR Lazio inizia il proprio ragionamento in diritto, facendo riferimento all'art. 2, comma 2, lett. b-ter del d.lgs. n. 160 del 2006 che prevede proprio che: "Sono ammessi al concorso per esami i candidati che soddisfino le seguenti condizioni: (omissis) b-ter) non essere stati dichiarati per tre volte non idonei nel concorso per esami di cui all'articolo 1, comma 1, alla data di scadenza del termine per la presentazione della domanda".

Questa norma, secondo il TAR, non ammetterebbe alcuno spazio di discrezionalità per l’Amministrazione, che altro non potrebbe fare che ritenersi vincolata alla disposizione di legge.

Ciò detto, il TAR richiama l’art. 4 Cost., che, pur riconoscendo un diritto inviolabile del cittadino, non costituisce un diritto perfetto azionabile in giudizio da parte del singolo lavoratore, ma è una norma di indirizzo per orientare il legislatore nel predisporre le norme e le previsioni volte a consentire la realizzazione del predetto diritto al lavoro.

Inoltre, nell’ambito del concorso da magistrato, viene in rilievo l’art. 97 Cost., che prevede che alle carriere del pubblico impiego si accede tramite concorso.

Secondo il TAR, le procedure di selezione devono essere finalizzate ad individuare i soggetti che meglio possono ricoprire i ruoli in organico, proprio al fine di garantire la buona amministrazione e, in tal senso, il limite delle tre partecipazioni al concorso per l'accesso alla magistratura non si pone in contrasto con le disposizioni di rango costituzionale, essendo finalizzato proprio ad attuare una selezione che garantisca una procedura celere e la nomina dei soggetti più idonei a svolgere tali funzioni. Quindi, il legislatore avrebbe un ampio margine di discrezionalità nell’individuare le modalità che meglio garantiscano ciò, come, appunto, il limite delle tre inidoneità.

La disciplina che ha introdotto il limite delle tre consegne inidonee andrebbe proprio nella direzione appena espressa. Difatti, il rischio è che nel corso del tempo si moltiplichino i soggetti che partecipano ai concorsi, con grande rallentamento delle procedure di selezione stesse.

Nella parte conclusiva della sentenza, il TAR conferma che la motivazione delle singole inidoneità possa essere sufficientemente sintetizzata tramite voto numerico, mentre non sarebbe necessario che l’Amministrazione  motivi ulteriormente l’esclusione definitiva dalla possibilità di partecipare al concorso per il raggiungimento delle tre consegne inidonee, essendo tale successiva attività amministrativa, di fatto, vincolata dal legislatore.

Il ricorrente ha appellato la sentenza del TAR Lazio, non condividendo la decisione.

Il Consiglio di Stato ha ritenuto non fondato l’appello per una serie di ragioni.

Innanzitutto, laddove viene censurata una contrarietà tra norma nazionale sul limite di tre inidoneità e normativa europea, il giudice d’appello ricorda che l’art. 267 TFUE consente al giudice nazionale di ultima istanza, sotto la propria responsabilità, di non rimettere la questione alla Corte di Giustizia Europea, qualora sia possibile per lo stesso valutare la compatibilità della norma interna rispetto a quella eurounitaria. 

In tal senso, il Consiglio di Stato ritiene l’art. 2 comma 2 lett. b-ter l. n. 160 del 2006 compatibile con il diritto europeo, non presentando profili di irragionevolezza o sproporzione.

Interessante è l’argomentazione del Consiglio di Stato in merito alla discrezionalità legislativa nel creare le norme per raggiungere il fine costituzionale. In particolare, il giudice di appello sostiene che nel valutare la scelta del legislatore, il giudice può solo verificare il rispetto della ragionevolezza e non arbitrarietà tramite una valutazione esterna. D’altronde, il legislatore nazionale gode di ampia discrezionalità, anche nel privilegiare determinati criteri per la valutazione delle carriere e la selezione nell’ambito del pubblico impiego. 

Ciò detto, il Consiglio di Stato ricorda che l’insegnamento della Consulta è nel senso che il sindacato del giudice sulle scelte legislative non può spingersi sino a verificare se vi fossero altri modi per regolare la materia. 

Proprio in questa ampia discrezionalità rientra la possibilità per il legislatore di inserire il requisito di ammissione-esclusione delle tre consegne inidonee, anche considerando che, secondo il Consiglio di Stato, la previsione delle tre consegne inidonee non è irragionevole, essendo in definitiva rimessa alla libera scelta del candidato la possibilità di consegnare il compito o di rinunciare a tale consegna, così sottraendosi ad una eventuale, pregiudizievole anche per il futuro, valutazione di inidoneità.

In tal senso, il giudice di appello ritiene che la normativa sia coerente con la finalità di selezionare concorrenti di qualità, che in un numero ragionevole di tentativi siano in grado di dimostrare la propria attitudine e passare il concorso. Anche perché sarebbe la stessa Costituzione, all’art. 98, a consentire al legislatore di porre delle limitazioni per i pubblici dipendenti, che possono essere estese, quantomeno nel principio, anche alla questione dell’accesso ai ruoli pubblici.

D'altra parte, lo stesso art. 52 della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea prevede la possibilità di porre limitazioni ai diritti se necessarie per raggiungere finalità di interesse pubblico e per proteggere diritti e libertà altrui. Sotto tale profilo, il limite non incide sul contenuto essenziale di poter accedere al lavoro pubblico, essendo comunque consentita la partecipazione per almeno tre tornate concorsuali in cui si consegnano tutte e tre le prove concorsuali, divenute quattro alla luce del d.l. n. 44/2024.

ASPIRAZIONI LAVORATIVE LEGITTIME E LIMITI DI INTERESSE PUBBLICO
Il limite delle tre (ora quattro) consegne al concorso di magistratura è sempre stato un motivo di paura per chi si approccia a tale concorso. Difatti, quando si iniziano gli studi e quando ci si presenta a questo concorso aleggia sempre questa “spada di Damocle” su coloro che si accingono a tentare la sortita concorsuale. E, così, dopo la seconda prova iniziano i confronti con colleghi di studio o insegnanti, i ragionamenti, le valutazioni per capire come approcciare l’ultimo giorno di concorso qualora uscisse una certa tipologia di traccia o si dovesse fare un tema “in bilico” per contenuti. Insomma, allo studio concorsuale si aggiunge anche una componente strategica, volta a far considerare la convenienza o meno della consegna.

Tuttavia, quando poi si iniziano a fare vari tentativi concorsuali ci si rende conto della lunghezza del percorso e delle proprie capacità di affrontarlo, ma anche del fatto che tre (ora quattro) consegne non sono poche, soprattutto considerando che nel frattempo si potrebbe partecipare ad altre sessioni concorsuali senza consegnare i compiti.

Questo è il significato sotteso, ma neanche troppo, alla sentenza del Consiglio di Stato, quando si parla di ragionevolezza del limite alla partecipazione al concorso.

Volendo fare delle osservazioni alle decisioni in commento, si ritiene di poter muovere da due prospettive diverse: una astratta, l’altra concreta.

In astratto, si può discutere della possibilità costituzionalmente ed eurounitariamente ammessa del legislatore di porre un limite alla partecipazione ai concorsi pubblici. Infatti, la preclusione a iscriversi a un concorso per pubblico dipendente potrebbe essere letta come un ostacolo alla realizzazione della giusta aspirazione alla realizzazione del diritto al lavoro nel campo di elezione. Tuttavia, rispetto ad altri casi decisi in giurisprudenza, questo limite non è legato a ragioni oggettive insuperabili e irragionevoli (come il limite di età alla partecipazione al concorso da notaio ritenuto illegittimo dalla Corte di Giustizia Europea con sentenza 3.06.2021 C-914/19), bensì a condizioni derivate (almeno in parte) dalla scelta del candidato di consegnare almeno 3 volte compiti non idonei nel loro complesso. Anche per questo, il Consiglio di Stato ritiene ragionevole la normativa in materia. 

Inoltre, non bisogna dimenticare che nell’ambito del sistema di divisione dei poteri, il legislatore ha una discrezionalità ampia nel decidere come strutturare l'accesso alle carriere pubbliche, che non può essere sindacata nel merito dal potere giudiziario.

E, da questo punto di vista, il legislatore può porre dei limiti, qualora nella ponderazione degli interessi i primi si pongano necessari per raggiungere il fine dell’interesse pubblico. Tuttavia, sotto tale aspetto, si nutrono delle perplessità sul fatto che nel caso in esame si raggiunga effettivamente l’interesse pubblico a una migliore qualità dei dipendenti pubblici, dato che non è sempre detto che il limite delle tre consegne effettivamente “scarti” soggetti non capaci, in un concorso in cui l’alea e la sorte giocano un ruolo importante. Oltretutto, non bisogna dimenticare che il legislatore ha di recente aggiunto una quarta consegna proprio per concedere una possibilità ulteriore ai candidati.

Passando ad osservare il tema sotto il profilo concreto, bisogna fare un ragionamento ulteriore che non attiene al sistema dei diritti, ma riguarda più squisitamente una questione sociale. Da anni si assiste a un numero sempre maggiore di soggetti che si iscrivono al concorso in magistratura – anche grazie alla modifica apportata dalla riforma Cartabia, che ha restituito la possibilità ai semplici laureati di iscriversi al concorso in magistratura –, a fronte di un numero limitato di posti da magistrato.

Ebbene, il rischio che si registra è che molti studenti reiterino la loro partecipazione ai concorsi in magistratura ordinaria (astrattamente all’infinito, qualora non si integri la condizione delle quattro, prima tre, consegne) rinunciando a strade alternative di professione e opportunità lavorative, pur a fronte di notevoli capacità e conoscenze settoriali. In tal senso, gli studenti crescono di età e, qualora non dovessero riuscire nel concorso in magistratura, si ritrovano a doversi reinventare, avendo da un lato forte esperienza sui libri e un grande bagaglio di conoscenze giuridiche, ma dall’altro una scarsa consuetudine lavorativa. Anche in questa prospettiva, si ritiene che il TAR e il Consiglio di Stato, ma ancora prima il legislatore, abbiano ritenuto ragionevole porre il limite del numero di consegne, oltre le quali il sistema “consiglia” di cambiare strada. Infatti, dovrebbe essere prima di tutto il candidato a rendersi conto che la strada della magistratura, per quanto sia un sogno per la maggior parte degli studenti di giurisprudenza, sia solo una delle possibili strade per realizzarsi nell’ambito del diritto. E il limite delle consegne è una extrema ratio ragionevole per aiutare gli studenti a rendersi conto di ciò e a non rinunciare alle proprie potenzialità focalizzandosi su un unico concorso, seppure indubbiamente prestigioso e compensativo anche sotto il profilo economico e sociale dei sacrifici di studio e di tempo effettuati.