Tendenze ordinamentali e singolarità giuridica

Con la richiesta di ritorno alla vecchia immunità parlamentare originariamente prevista dall'art. 68 della Costituzione [1], si chiude idealmente un cerchio che è stato ultimamente tratteggiato da alcune componenti partitiche partendo dall'asserita necessità della politica di riprendere il suo primato.

È una lunga marcia che ha preso le sue mosse proprio dall'anno (1993) in cui il Parlamento, scosso dal clamore delle numerose indagini penali su corruzione e tangenti che coinvolgevano importanti esponenti politici, e dalla necessità di tenere a freno un'opinione pubblica esasperata dall'emergere di scandali e privilegi ritenuti inaccettabili, oltre che dalle numerose autorizzazioni a procedere negate nei confronti degli onorevoli, fu costretto ad eliminare parzialmente l'immunità originariamente prevista dall’art. 68 della Costituzione.

Mentre fino a quel momento il singolo parlamentare non poteva essere sottoposto neanche a procedimento penale senza autorizzazione della Camera di appartenenza, né tanto meno privato della libertà sulla base di una sentenza di condanna penale divenuta irrevocabile, dopo la riforma costituzionale restò in piedi la necessità di chiedere tale autorizzazione solo per intercettazioni, perquisizioni e applicazione di misure cautelari personali.

È passata molta acqua sotto i ponti da allora, gli italiani sono sempre ben divisi tra ultragarantisti e giustizialisti, eppure il crollo della fiducia del cittadino medio nella magistratura e il forte indebolimento delle componenti politiche più disposte a rispettare senza se e senza ma le inchieste giudiziarie (o addirittura a trarne vantaggio competitivo) ha determinato la messa in discussione anche di alcuni istituti giuridici che tendevano a sottrarre il legislatore e l’amministratore da una piena libertà di agire, potenzialmente confinante con il mero arbitrio.

Conseguentemente, è tornato in discussione il reale punto di confine (e di contatto) tra ius singulare giustificato da obiettive e specifiche esigenze da salvaguardare, e privilegio tout court.

È un sacrosanto diritto a tutela del parlamentare e della sua importantissima e delicatissima funzione godere di particolari garanzie e restare immune da ogni iniziativa giudiziaria o è più forte il principio di eguaglianza di tutti dinanzi alla legge?

E quanto è grande lo spazio di libertà e specialità di chi rappresenta la funzione legislativa ed esecutiva rispetto alle regole ordinarie che valgono per il comune cittadino?

Oltre alla problematica sempre “calda” delle inchieste giudiziarie – ciò che va più sul versante dell’astratta e ideale contrapposizione tra stabilità dell’azione politica e doverosità delle iniziative della magistratura –, esiste anche un non irrilevante tema “patrimoniale” dei privilegi (veri o presunti tali) di categoria.

Si pensi ad esempio ai vitalizi dei parlamentari e alle “retribuzioni” dei ministri.

Sul primo fronte, nel corso dell’attuale legislatura il Consiglio di Garanzia del Senato dimissionario ha deciso di ripristinare il calcolo con il sistema retributivo (più favorevole), in luogo di quello con il sistema contributivo (meno favorevole), dell’importo dei vitalizi dovuti ai senatori eletti prima del 2012, aumentandone conseguentemente, in via retroattiva, il valore.

Si pensi al riguardo, e in termini di ipotetico confronto, che per tutti i comuni cittadini che hanno cominciato a lavorare dopo il 1995 la pensione è ormai calcolata soltanto con il sistema contributivo.

Sul secondo fronte, invece, caduta “a furor di popolo” la norma che avrebbe parificato tutti gli “stipendi” di ministri e sottosegretari di Stato non parlamentari a quelli dei loro colleghi di governo anche parlamentari (alcune migliaia di euro in più al mese), è stata comunque introdotta a beneficio dei primi, qualora aventi residenza o domicilio diversi da Roma, una sorta di rimborso spese tratto da un fondo speciale di 500 mila euro annui.

In particolare, il comma 854 dell’art. 1 della L. n. 207 del 2024 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027) ha riconosciuto in modo “secco” il diritto al rimborso delle spese di trasferta da e per il domicilio o la residenza per l'espletamento delle proprie funzioni agli attuali Ministri e sottosegretari non parlamentari, collegando tale diritto alla “dotazione” di 500.000 euro annui del nuovo fondo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri.

In assenza di ulteriori indicazioni nella norma primaria, e sulla base di un mero calcolo aritmetico di natura divisoria, dal primo gennaio del 2025 i potenziali beneficiari della norma (circa quindici persone) potrebbero avere un aumento di “stipendio”, seppure sotto forma rimborsuale, di più di duemila euro al mese.

In questo caso, a colpire non è tanto l’individuazione di un principio “speciale” a favore di pochi, ma che di tale principio, fino ad allora non previsto, ne beneficino in termini economici, e immediatamente, gli appartenenti allo stesso Governo dalla cui maggioranza politica proviene la norma. 

D’altra parte, accanto alle rafforzate garanzie di natura economica e procedurale (queste ultime, nel caso di guai con la giustizia penale), chi esercita la funzione legislativa gode anche della c.d. insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle proprie funzioni (art. 68, comma 1, Cost.).

Si tratta di un’immunità preventiva e sostanziale da ogni tipo di sindacato giurisdizionale (“I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere…”), che elimina in radice l’antigiuridicità del fatto.

Anche in questo caso, il confine tra diritto comune e ius singulare è molto labile, e non è facile stabilire fin dove la protezione dell’insindacabilità può spingersi, senza deragliare in un inaccettabile privilegio.

Il libero esercizio delle funzioni parlamentari deve essere senz’altro protetto dalla paura di ritorsioni ingiustificate e intimidatorie, ma è ancora esercizio delle funzioni parlamentari l’insulto libero e la delegittimazione pretestuosa di un avversario politico o di un giudice o di un giornalista considerato ostile?

Il punto di caduta delle esigenze che qui si vengono a contrapporre è stato a più riprese disegnato dalla Corte costituzionale, la quale ha anche recentemente precisato che “è pur sempre necessario – affinché l’immunità non si trasformi illegittimamente in privilegio personale, con il correlato e ingiustificato sacrificio dei diritti e degli interessi dei terzi – che essa sia funzionalmente delimitata (…) e che, pertanto, le opinioni espresse siano caratterizzate dalla esistenza di un nesso stretto con l’esercizio delle funzioni”.

Occorre, in altri termini, stabilire di volta in volta se in concreto le opinioni espresse da un parlamentare siano riconducibili all’esercizio delle funzioni ex art. 68, primo comma, della Costituzione, e siano come tali insindacabili, o se invece vadano ricondotte all’esercizio della libertà di libera manifestazione del proprio pensiero di cui tutti godono ai sensi dell’art. 21 della Costituzione.

Invero, nella normalità dei casi, profilandosi l’assenza di tale nesso funzionale, è il giudice comune a dovere decidere, nel singolo caso, da quale parte della bilancia pende il rapporto fra diritto di libera manifestazione del pensiero politico e diritto all’onore e alla reputazione del soggetto che si ritiene leso dall’opinione espressa. 

Passando poi dalle prerogative del Legislatore a quelle di chi rappresenta il potere esecutivo e l’amministrazione pubblica tutta, negli ultimi anni si è cercato di rendere meno alto lo scalino tra le forti garanzie concesse ai primi e la “debole” protezione riservata ai secondi.

Ma quali speciali garanzie possono attenuare le importanti responsabilità derivanti dal maneggiare denaro pubblico o dal prendere decisioni che mettono in pericolo potenziale le casse pubbliche?

Anche qui, le ordinarie regole di responsabilità hanno ceduto da qualche tempo il passo a un diritto speciale che ha parzialmente eliminato anche le condotte gravemente colpose da quelle sulla cui base scatta la responsabilità del funzionario pubblico.

Il c.d. scudo erariale è stato introdotto per la prima volta con il d.l. n. 76 del 2020, in piena pandemia, con effetti temporali inizialmente limitati alla scadenza del 31 luglio 2021, e successivamente prorogato, a più riprese, fino al 30 aprile 2025.

L'ultima proroga risale al d.l. n. 202 del 2024, convertito dalla L. 21 febbraio 2025, n. 15 (art. 1, comma 9).

La norma prevede che la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica, per il periodo di sua applicazione, non si estende alle ipotesi di colpa grave, ma solo alle ipotesi di dolo, qualora vengano in rilievo condotte commissive.

Si tratta di una disciplina provvisoria - ma è una provvisorietà che ormai dura da quasi cinque anni - che è stata recentemente ritenuta non irragionevole dalla Corte costituzionale, in quanto avrebbe limitato al dolo l'elemento soggettivo della responsabilità amministrativa in un contesto storico del tutto particolare. [2]

Invero, pur indebolendo la funzione deterrente delle ipotesi di responsabilità previste a carico dei funzionari pubblici, la norma "incriminata" avrebbe il merito radicarsi in "uno specifico contesto in cui la tutela di fondamentali interessi di rilievo costituzionale richiede che l'attività amministrativa si svolga in modo tempestivo e senza alcun tipo di ostacoli, neppure di quelli che derivano dal timore di incorrere (al di fuori delle ipotesi dolose) nella responsabilità amministrativa".

E non importa se nel frattempo gli effetti della pandemia siano cessati (adesso però c'è la necessità di raggiungere gli obiettivi del PNRR) o se appare quantomeno discutibile e foriero di possibili disparità di trattamento il diverso regime di responsabilità attualmente esistente tra condotte attive (rispetto alle quali lo scudo erariale si applica) e condotte omissive (rispetto alle quali lo scudo erariale non si applica), posto che proprio nel caso dal quale è partita la Corte dei Conti, per rilevare la sospetta incostituzionalità della norma, era evidente la curiosa frammentazione del tipo di responsabilità accertabile pur con riguardo alla medesima, unitaria vicenda sottostante.

Tuttavia, a fronte della tendenza alla c.d. burocrazia difensiva, è stato ritenuto prevalente, sia dal legislatore che dalla Corte costituzionale, "l'obiettivo di stimolare l'attività degli agenti pubblici in un contesto specifico e provvisorio", con la creazione di un "complessivo clima di fiducia" che favorisse "la spinta dell'intera macchina amministrativa".

Bisogna a questo punto chiedersi, onde evitare che la macchina di cui sopra vada fuori giri, fino a che punto una disciplina salvata dalla dichiarazione di incostituzionalità soltanto per il suo carattere contingente, possa diventare di fatto strutturale, posto che l'ultima proroga si legherebbe all’obiettivo di consentire al Parlamento di completare la riforma organica della Corte dei conti.

Senza contare che adesso l’abuso di ufficio – salvo eccezionali ipotesi ritagliate sul suo paradigma originario – non è più reato. [3]

Che poi, se neanche lo scudo erariale riesce a salvare dalla condanna per spreco di denaro dei contribuenti un importante amministratore pubblico come il Presidente della Regione Campania Vincenzo De Luca [4], ci sono pur sempre le fattispecie giuridiche costruite ad hoc a “congelare” le posizioni di potere divenute “cedevoli”.

Qui non siamo tanto nello ius speciale o singulare che dir si voglia, ma in un’ipotesi di confine che potremmo definire, invertendo i termini, singolarità giuridica.

E’ una tendenza, questa, molto diffusa anche negli apparati pubblici – ivi compresi quelli di più alto livello, come gli organi di autogoverno – dove la necessità di favorire un determinato risultato (buono o cattivo che sia) crea una nuova fattispecie normativa o regolamentare fortemente disallineata rispetto alla normale coerenza del tessuto ordinamentale, anche se non in diretto contrasto con una disposizione specifica.

Nel caso di specie, il Presidente De Luca, alla fine del corrente mandato, seguendo la linea tracciata dal disegno costituzionale e legislativo in materia di disciplina delle elezioni regionali, non potrebbe concorrere nuovamente e immediatamente per la carica di Presidente della Regione, perché, nel caso di elezione, si tratterebbe del terzo mandato consecutivo.

Tuttavia, l’Assemblea legislativa regionale campana – sostenuta dalla maggioranza eletta con De Luca – ha costruito una fattispecie giuridica apparentemente ineccepibile ma sostanzialmente volta a permettere all’attuale Governatore di restare ancora una volta in sella alla Presidenza della Regione, se eletto per la terza volta.

Come emerge infatti dal ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato alla Corte il 10 gennaio 2025 dal Presidente del Consiglio dei ministri [5], la legge della Regione Campania 11 novembre 2024, n. 16, composta di un unico articolo, ha sì stabilito, in tardiva applicazione e recepimento dell'art. 2, comma 1, lettera f) della legge 2 luglio 2004, n. 165, che “non è immediatamente rieleggibile alla carica di Presidente della Giunta regionale chi, allo scadere del secondo mandato, ha già ricoperto ininterrottamente tale carica per due mandati consecutivi”, ma ha altresì contemporaneamente statuito che “ai fini dell'applicazione della presente disposizione, il computo dei mandati decorre da quello in corso di espletamento alla data di entrata in vigore della presente legge”.

Si tratta dunque di una norma apparentemente legittima e coerente con il tessuto ordinamentale di riferimento – la legge statale, attuativa dell’art. 122 della Costituzione, prevede infatti, in via di principio, la non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto –, tuttavia subordinata nella sua decorrenza temporale ad un’altra norma di natura transitoria che di fatto è da considerarsi “ad personam”, perché consente solo e soltanto a De Luca (e non a coloro che verranno dopo di lui) di fare un terzo mandato (“… il computo dei mandati decorre da quello in corso di espletamento alla data di entrata in vigore della presente legge”).

La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha dunque giustamente impugnato dinanzi alla Corte costituzionale la norma ad hoc votata dal Consiglio regionale campano, per possibile violazione degli artt. 122, 3 e 51 della Costituzione, ciò che deporrebbe per il tentativo di conservare un corretto equilibrio nelle attribuzioni tra diversi livelli di governo, fatte salve le malevoli interpretazioni giornalistiche sulla scarsa simpatia e non appartenenza politica tra gli attori in gioco.

E adesso l’ultima parola spetta alla Corte costituzionale, troppo spesso ultimamente “costretta” a prendere posizione su questioni che in un ordinamento coerente con se stesso e interpretato con spirito di leale collaborazione da tutte le parti istituzionali e politiche neanche si dovrebbero porre.

Tuttavia, sembra che in Italia la tentazione di ritagliare per sé delle condizioni di privilegio che stridono con il comune sentire di chi fa quotidianamente fatica a “tirare avanti” continui a trovare terreno fertile nella concezione amorale di un certo tipo di approccio umano, che trova adesso un pericoloso alleato nel definitivo sdoganamento del principio del “risultato ad ogni costo”.

[1] Per approfondimenti sulla notizia, si rinvia, tra gli altri, al seguente link: https://www.ansa.it/sito/notizie/politica/2025/02/03/balboni-non-vedo-ragioni-di-rivedere-limmunita-parlamentare_f144fb4a-d026-45d8-8157-4a8a98df06f2.html

[2] Per una lettura della sentenza: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?param_ecli=ECLI:IT:COST:2024:132

[3] Per alcune considerazioni critiche sull'abolizione del reato di abuso di ufficio, si rinvia ad altro contributo apparso sul sito e reperibile al seguente link:  https://www.primogrado.com/il-buco-nero-della-legalita

[4] Si veda Sentenza n. 600/2024 emessa dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Campania della Corte dei Conti