L’INTERVENTO NEL PROCESSO AMMINISTRATIVO

IL CONSIGLIO DI STATO HA DOVUTO RISOLVERE DUE QUESITI CONNESSI ALLA DISCIPLINA PROCESSUALE DELL’INTERVENTO NEL GIUDIZIO AMMINISTRATIVO.

INNANZITUTTO, E’ STATO NECESSARIO STABILIRE SE SIA AMMISSIBILE L’INTERVENTO ADESIVO-DIPENDENTE DEL COINTERESSATO, CHE NON ABBIA IMPUGNATO UN ATTO GENERALE AVENTE EFFETTI NEI CONFRONTI DI UN’INTERA CATEGORIA DI OPERATORI ECONOMICI, NEL CASO DI PENDENZA DEL SECONDO GRADO DEL GIUDIZIO AVENTE PER OGGETTO LA LEGITTIMITA’ PROPRIO DEL CITATO ATTO GENERALE.

SECONDO L’ADUNANZA PLENARIA, OCCORRE DARE CONTINUITA’ ALL’ORIENTAMENTO TRADIZIONALE, SECONDO CUI IL COINTERESSATO DECADUTO DAL DIRITTO DI IMPUGNARE NON E’ LEGITTIMATO NE’ ALL’INTERVENTO LITISCONSORTILE, NE’ ALL’INTERENTO ADESIVO-DIPENDENTE.

CIO’, PER MOTIVI DI INTERPRETAZIONE LETTERALE, IN QUANTO LA POSSIBILITA’ DI TALE INTERENTO CONTRASTA CON LA CHIARA FORMULA LEGISLATIVA CONTENUTA NEL CODICE DEL PROCESSO AMMINISTRATIVO, CHE PONE ESPRESSAMENTE COME CONDIZIONE DELL’INTERVENTO L’ASSENZA DEL PRODURSI DI UNA DECADENZA, MA ANCHE CON RIGUARDO AL PIANO DELL’INTERPRETAZIONE SISTEMATICA, CHE POSTULA L’INCOMPATIBILITA’ TRA L’INTERVENTO ADESIVO-DIPENDENTE E LA TITOLARITA’ DI UN INTERESSE AUTONONOMO ALL’IMPUGNAZIONE SULLA BASE DELLA STRUTTURA STESSA DEL GIUDIZIO IMPUGNATORIO.

A TALE RIGUARDO, E’ INFATTI CHIARO CHE IL TITOLARE DI UNA POSIZIONE DI INTERESSE LEGITTIMO, UNA VOLTA FATTO DECORRERE INUTILMENTE IL TERMINE DI DECADENZA PREVISTO DALLA LEGGE, NON PUO’ PIU’ AZIONARE, IN NESSUNA FORMA GIURSIDIZIONALE, IL PROPRIO INTERESSE GIURIDICAMENTE QUALIFICATO, E CIO’ SIA CON RIFERIMENTO AGLI ATTI PLURIMI AD EFFETTI SCINDIBILI CHE CON RIFERIMENTO AGLI ATTI CON EFFETTI INSCINDIBILI, ERGA OMNES O COMUNQUE PLIRISOGGETTIVI – TRA CUI GLI ATTI DI REGOLAZIONE TARIFFARIA -, RISPETTO AI QUALI OSTANO ALL’INTERVENTO ADESIVO-DIPENDENTE DEL COINTERESSATO DECADUTO ESIGENZE DI STABILITA’ E CERTEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA.

E’ STATO DUNQUE SUPERATO IL DIVERSO APPROCCIO CHE CRITICAVA LO SBARRAMENTO A TALE TIPO DI INTERVENTO EVIDENZIANDO CHE L’INTERVENTO AD ADIUVANDUM, LIMITANDOSI A SOSTENERE LE RAGIONI DEL RICORRENTE SENZA INCIDERE SUL THEMA DECIDENDUM, SAREBBE INTRINSECAMENTE PRIVO DELL’ATTITUDINE A ELUDERE IL TERMINI DI DECADENZA PER L’AZIONE DI ANNULLAMENTO.

E’ STATO RISOLTO IN SENSO NEGATIVO ANCHE IL SECONDO QUESITO, AFFERENTE A SUA VOLTA ALLA AMMISSIBILITA’ O MENO DI UN INTERVENTO NEL GIUDIZIO DI SECONDO GRADO DA PARTE DEL COINTERESSATO CHE ABBIA IMPUGNATO LO STESSO ATTO GENERALE DELLA CUI LEGITTIMITA’ SI DISCUTE ANCHE CON AUTONOMO RICORSO IN PRIMO GRADO, PRIMO GRADO SOSPESO IN ATTESA DELL’ENUNCIAZIONE DEL PRINCIPIO DI DIRITTO.

INVERO, IN ASSENZA DI UNA NORMA DI LEGGE PROCESSUALE ESPRESSA, EX ART. 111, PRIMO COMMA DELLA COSTITUZIONE, NON SI PUO’ UTILIZZARE L’INTERVENTO IN GIUDIZIO IN FUNZIONE DI “ADVOCACY”.  (Adunanza Plenaria n. 15).

La funzione dell’intervento nel processo è quella di consentire l’emersione in sede processuale delle situazioni giuridiche soggettive, di varie tipologia e contenuto, che si muovono “interrelate” nel contesto del diritto sostanziale, consentendo al giudice di cogliere la portata della controversia nella sua globale complessità e di ampliare lo spettro soggettivo di incisione del giudicato.

L’esigenza di tener conto delle connessioni sussistenti tra i rapporti giuridici ha una peculiare particolare importanza nel contesto dell’azione amministrativa, poiché i provvedimenti di regola incidono su una pluralità di interessi pubblici e privati, irradiando i propri effetti su situazioni ulteriori, dipendenti o connesse, rispetto a quelle riguardanti le parti necessarie del giudizio.

La disciplina dell’intervento nel processo amministrativo è mutata nel corso del tempo; nell’attuale regime del codice del processo amministrativo, il fenomeno è regolato dall’art. 28 del c.p.a., che ammette l’intervento solo da parte di chi non sia decaduto dall’esercizio delle relative azioni.

D’altra parte, quando è chiesta la tutela di un diritto soggettivo in sede di giurisdizione esclusiva, in tema di intervento si applicano senz’altro le regole ed i principi desumibili dal codice di procedura civile.

Nell’ambito invece dell’azione di annullamento posta a tutela di posizioni di interesse legittimo, l’impianto sistematico del codice di procedura civile non può essere automaticamente trasposto nel processo amministrativo, dovendo i meccanismi di intervento adattarsi alle specificità strutturali di ciascuna tipologia di giudizio.

In particolare, l’intervento volontario nel processo amministrativo riguarda due principali tipologie di posizioni giuridiche.

Da un lato, il terzo può essere titolare di un interesse non direttamente inciso dal provvedimento da altri impugnato, ma in ogni caso suscettibile di risentire gli effetti “riflessi”, sia pure con differenti graduazioni e pregiudizio, dall’esito della lite inter alios iudicata.

Si tratta di una posizione giuridica collegata o dipendente rispetto a quella dedotta nel processo inter alios (ovvero la cui nascita, esistenza o contenuto dipendano dalla nascita, esistenza o contenuto di un rapporto sostanziale altrui), in cui il carattere indiretto e mediato del pregiudizio subito esclude la legittimazione dei predetti soggetti a promuovere un autonomo giudizio (intervento «adesivo-dipendente»).

Sotto diverso profilo, il terzo può essere titolare di un interesse direttamente inciso dall’azione pubblica ‒ già oggetto di altra impugnazione ‒ e che quindi potrebbe essere fatto valere autonomamente.

In tal caso, il fondamento dell’intervento non è quello di evitare la propagazione di un risultato processuale sfavorevole ovvero di agevolare un esito processuale da cui ricavare in via derivata la soddisfazione del proprio interesse, ma quello di favorire, per ragioni di economia processuale, il cumulo di impugnazioni (connesse per l’oggetto o per il titolo) in un unico processo, evitando la formazione di giudicati (logicamente) contraddittori.

Rispetto all’ammissibilità di questa figura di interventore ‒ denominato «litisconsortile» ‒ l’orientamento tradizionale della giurisprudenza amministrativo, così come avallato dall’Adunanza plenaria pronunciatasi nell’occasione, è di segno restrittivo.

In particolare, con riguardo ai provvedimenti incidenti su una pluralità di soggetti di per sé legittimati all’impugnazione, e in particolare gli atti generali (anche quelli che incidono su prezzi e tariffe), il Consiglio di Stato, con orientamento costante, ha escluso che potesse proporre intervento chi avrebbe potuto impugnare l’atto lesivo, prestandovi invece acquiescenza: si è ritenuto che ammettere in tal caso l’intervento (e consentire di avvalersi degli effetti dell’eventuale annullamento dell’atto lesivo) avrebbe comportato l’elusione del termine di decadenza.