Svolgimento di attività professionale in Italia e "Brexit"

T.A.R. Toscana, II sez., n. 478 e n. 480 del 6 aprile 2021

IL CASO

Due cittadini britannici residenti in Toscana, dove esercitano l’attività di guardiacaccia alle dipendenze di un’azienda faunistico-venatoria, hanno chiesto alla Prefettura di Firenze il rilascio del decreto di nomina a guardia particolare giurata, ai sensi dell’art. 138 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773 (TULPS).

La Prefettura ha rilasciato il titolo (richiesto nel gennaio del 2020) ma con termine di efficacia al 31 dicembre 2020, per mancanza dopo tale data del requisito della cittadinanza di uno Stato comunitario.

Infatti, poiché il 1° febbraio 2020 era entrato in vigore l’ “accordo sul recesso del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord dall’Unione Europea e dalla Comunità europea dell’energia atomica” (“Accordo Brexit”), la Prefettura aveva ritenuto “che non è possibile dar corso all’approvazione della nomina a guardia particolare giurata per mancanza del requisito della cittadinanza italiana o di uno Stato membro dell’Unione Europea ai sensi dell’art. 138 c. 1 del TULPS (r.d. n. 773/1931)”.

Secondo la Prefettura, l’Accordo Brexit imporrebbe di continuare ad applicare al Regno Unito il diritto dell’Unione Europea e a trattare il Regno Unito alla stregua di uno Stato membro, ma soltanto fino al termine del “periodo di transizione”, cioè fino al 31 dicembre 2020; per questa ragione, ai due guardiacaccia, in quanto cittadini del Regno Unito, il decreto di nomina ex art. 138 TULPS avrebbe potuto essere rilasciato esclusivamente con validità fino al 31 dicembre 2020, in deroga al termine biennale di validità del titolo di polizia in questione. 

LA DECISIONE

Con le sentenze in commento i ricorsi sono stati accolti. 

Infatti, in base all’art. 4 dell’Accordo Brexit, le disposizioni dell’Accordo “che soddisfano le condizioni di efficacia diretta a norma del diritto dell'Unione” hanno efficacia diretta anche nei confronti delle persone fisiche e giuridiche (comma 1). Inoltre, le disposizioni dell’Accordo “che rimandano al diritto dell'Unione o a sue nozioni o disposizioni sono interpretate ai fini della loro attuazione e applicazione conformemente alla pertinente giurisprudenza della Corte di giustizia dell'Unione europea antecedente la fine del periodo di transizione” (comma 4).

Ebbene, ricordano i giudici amministrativi, l’art. 24 dell’Accordo, rubricato “diritti dei lavoratori subordinati”, stabilisce che: “i lavoratori subordinati nello Stato ospitante … godono dei diritti garantiti dall’articolo 45 TFUE e dei diritti concessi in virtù del regolamento (UE) n. 492/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio. Tali diritti comprendono: a) il diritto di non subire discriminazioni fondate sulla nazionalità per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro e di impiego; b) il diritto di accedere a un’attività subordinata e di esercitarla conformemente alle norme applicabili ai cittadini dello Stato ospitante o dello Stato sede di lavoro”.

L'art. 45 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), a sua volta, assicura “la libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione” (comma 1) e implica l’abolizione di qualsiasi discriminazione, fondata sulla nazionalità, tra i lavoratori degli Stati membri, per quanto riguarda l’impiego, la retribuzione e le altre condizioni di lavoro” (comma 2); fatte salve le limitazioni giustificate da motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, la libera circolazione dei lavoratori importa il diritto: a) di rispondere a offerte di lavoro effettive; b) di spostarsi liberamente a tale fine nel territorio degli Stati membri; c) di prendere dimora in uno degli stati membri al fine di svolgervi un’attività di lavoro, conformemente alle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative che disciplinano l’occupazione dei lavoratori nazionali; d) di rimanere, a condizioni che costituiranno l’oggetto di regolamenti stabiliti dalla Commissione, sul territorio di uno stato membro, dopo aver occupato un impiego (comma 3).

Inoltre, il Regolamento UE del Parlamento europeo e del Consiglio n. 492 del 5 aprile 2011 precisa che: i) “ogni cittadino di uno Stato membro, qualunque sia il suo luogo di residenza, ha il diritto di accedere ad un'attività subordinata e di esercitarla sul territorio di un altro Stato membro” (art. 1, co. 1); ii) “l'assunzione e il reclutamento di un cittadino di uno Stato membro per un impiego in un altro Stato membro non possono essere subordinati a criteri medici, professionali o altri criteri discriminatori in base alla cittadinanza rispetto a quelli applicati ai cittadini dell'altro Stato membro che intendono esercitare la stessa attività” (art. 6, co. 1).

Secondo il Tribunale adito, dal combinato disposto di tale norme si ricava che, in base all’Accordo Brexit, ai cittadini del Regno Unito, che, ai sensi dell’art. 9 hanno esercitato il diritto di soggiornare in uno Stato membro prima della fine del periodo di transizione (e che continuino a soggiornarvi successivamente), occorre garantire libertà di circolazione e parità di trattamento, alla stessa stregua dei cittadini dell’Unione europea, in particolare per tutto ciò che si riferisce all’esercizio di un’attività subordinata, compreso dunque il riconoscimento di qualifiche professionali. 

Si tratta dell’affermazione di un principio di particolare importanza, dovendo esso valere, in condizione di reciprocità, anche per i cittadini dell’Unione che abbiano esercitato il diritto di soggiorno nel Regno Unito prima della fine del periodo di transizione e che continuino a soggiornarvi successivamente (v. artt. 9 e 10 dell’Accordo Brexit).

Nella fattispecie esaminata dalle sentenze del T.A.R. Toscana, non è stato ritenuto di ostacolo al conseguimento del titolo di polizia, costituito dalla nomina a guardia particolare giurata, per tutta la durata ordinaria biennale, il fatto che i ricorrenti non fossero “cittadini italiani o di uno Stato membro dell'Unione europea” come richiesto dall’art. 138 del TULP, dovendo essere loro appunto garantita, in base agli artt. 9, 10 e 24 dell’Accordo Brexit, la libertà di stabilimento e dunque “il diritto di accedere a un’attività subordinata e di esercitarla conformemente alle norme applicabili ai cittadini dello Stato ospitante o dello Stato sede di lavoro”, con possibilità, nella specie, di esercitare l’attività di guardiacaccia sul territorio italiano alla stessa stregua di un cittadino dell’Unione europea.

Allo stesso modo, non sono stati ritenuti di ostacolo al conseguimento del titolo motivi di ordine o sicurezza pubblici o altre ragioni afferenti alla specificità dell’attività lavorativa in questione, avendo la Corte di Giustizia dell’Unione europea, con la sentenza n. 283 del 31 maggio 2001, ritenuto non giustificato, rispetto alla libertà di circolazione e di stabilimento dei lavoratori, il requisito della nazionalità allora richiesto dall’art. 138 del TULPS ai fini del rilascio dell’autorizzazione a svolgere l’attività di guardia particolare giurata, non sussistendo motivi di ordine pubblico atti a giustificare quell’originaria limitazione, né altre ragioni legate al possibile coinvolgimento di pubblici poteri nello svolgimento della medesima attività.

QUESTIONI PROBLEMATICHE

L’art. 18 dell’Accordo Brexit – accordo di recesso concluso tra l'Unione europea e il Regno Unito, approvato il 17 ottobre 2019 ed entrato in vigore il 1º febbraio 2020 – stabilisce che “lo Stato ospitante può prescrivere ai cittadini dell'Unione o ai cittadini del Regno Unito, ai loro familiari e altre persone che soggiornano nel suo territorio alle condizioni previste dal presente titolo di chiedere un nuovo status di soggiorno che conferisca loro i diritti di cui al presente titolo, unitamente a un documento attestante tale status, eventualmente in formato digitale”.

Sotto questo profilo, la norma che sembrerebbe avere stabilito le prescrizioni suddette è l’art. 14, comma 1 del d.l. n. 22 del 25 marzo 2019, convertito con modificazioni dalla L. n. 41 del 2019, che così recita: “I cittadini del Regno Unito iscritti in anagrafe ai sensi dell'articolo 9, commi 1 e 2, del decreto legislativo 6 febbraio 2007, n. 30, e i loro familiari non aventi la cittadinanza di uno Stato membro dell'Unione europea, in possesso della carta di soggiorno rilasciata ai sensi degli articoli 10 e 17, del decreto legislativo n. 30 del 2007, possono chiedere al Questore della provincia in cui dimorano, entro il 31 dicembre 2020, il rilascio del permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo di cui all'articolo 9, comma 1, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”.

L’art. 9, commi 1 e 2 del d.lgs. n. 30 del 2007, a sua volta, stabilisce che “Al cittadino dell'Unione che intende soggiornare in Italia, ai sensi dell'articolo 7 per un periodo superiore a tre mesi, si applica la legge 24 dicembre 1954 n. 1228, ed il nuovo regolamento anagrafico della popolazione residente, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223. Fermo quanto previsto dal comma 1, l'iscrizione è comunque richiesta trascorsi tre mesi dall'ingresso  ed è rilasciata immediatamente una attestazione contenente l'indicazione del nome e della dimora del richiedente, nonché la data della richiesta”.

In altri termini, la disciplina speciale prevista dal d.lgs. n. 22 del 2019 stabilisce che il cittadino britannico residente in Italia può richiedere il permesso di soggiorno di lunga durata disciplinato dall’art. 9 del testo unico sull’immigrazione per gli extracomunitari, specificando che tale permesso gli viene accordato se ha soggiornato regolarmente, in modo continuativo, sul territorio nazionale da almeno cinque anni alla data di recesso del Regno Unito dall'Unione europea (31 dicembre 2020).

Ne consegue che, teoricamente, in assenza di tale domanda di rilascio, gli si dovrebbero applicare le disposizioni e le sanzioni previste dall'articolo 6, comma 3, del decreto legislativo n. 286 del 1998, e si dovrebbe procedere ai  sensi dell'articolo 13 del medesimo decreto legislativo, vale a dire che il cittadino britannico, seppure residente in Italia, dovrebbe essere espulso, se si è trattenuto nel nostro Paese senza avere richiesto il permesso di soggiorno nel termine prescritto.

Tale normativa, peraltro, è antecedente all’Accordo Brexit e autolimita la propria possibilità di applicazione, in quanto afferma espressamente di individuare “la disciplina transitoria applicabile in caso di recesso del Regno Unito dall'Unione europea in assenza di accordo”.

L’accordo successivamente vi è stato, e dunque è in tale accordo che adesso deve essere rinvenuta la disciplina rilevante anche nel caso esaminato dal TAR Toscana.

Risulta così plausibile che, in assenza di nuove disposizioni prescrittive e “limitative” adottate dallo Stato italiano ai sensi degli artt. 18 e 19 dell’accordo Brexit, i diritti conferiti ai cittadini britannici già residenti e lavoratori alla fine del periodo di transizione nel nostro Paese restino intatti e di fatto analoghi a quelli dei cittadini comunitari, come sostenuto dal Giudice adito.

Resta peraltro sullo sfondo il nodo problematico della possibilità di conseguire e mantenere anche dopo il 31 dicembre 2020 la licenza a norma dell'art. 138 TULPS (nomina a guardia particolare giurata), in quanto la stessa può essere in astratto rilasciata al solo cittadino comunitario, e a far data dal primo gennaio 2021 il cittadino britannico non è più tale; si deve dunque ipotizzare che la facoltà di continuare a lavorare nel nostro Paese attragga a sé anche la possibilità, non coercibile dall'Autorità procedente, quanto meno di conservare un titolo prodromico a tale possibilità - già acquisito entro la fine del periodo di transizione -, pur in assenza di specifiche disposizioni sul punto.

D’altra parte, l’art. 24 dell’accordo Brexit, nello statuire che i lavoratori subordinati nello Stato ospitante e i lavoratori frontalieri nello Stato o negli Stati sedi di lavoro godono dei diritti garantiti dall'articolo 45 TFUE, sembra implicitamente suggerire, quanto meno ai fini dell'abolizione di qualsiasi discriminazione lavorativa fondata sulla nazionalità, la perdurante parificazione tra cittadini comunitari e cittadini britannici residenti in uno Stato membro dell'Unione europea.