Con la richiesta di ritorno alla vecchia immunità parlamentare originariamente prevista dall'art. 68 della Costituzione [1] , si chiude idealmente un cerchio che è stato ultimamente tratteggiato da alcune componenti partitiche partendo dall'asserita necessità della politica di riprendere il suo primato. È una lunga marcia che ha preso le sue mosse proprio dall'anno (1993) in cui il Parlamento, scosso dal clamore delle numerose indagini penali su corruzione e tangenti che coinvolgevano importanti esponenti politici, e dalla necessità di tenere a freno un'opinione pubblica esasperata dall'emergere di scandali e privilegi ritenuti inaccettabili, oltre che dalle numerose autorizzazioni a procedere negate nei confronti degli onorevoli , fu costretto ad eliminare parzialmente l'immunità originariamente prevista dall’ art. 68 della Costituzione . Mentre fino a quel momento il singolo parlamentare non poteva essere sottoposto neanche a procedimento penale senza autorizzazione della Camera di appartenenza, né tanto meno privato della libertà sulla base di una sentenza di condanna penale divenuta irrevocabile, dopo la riforma costituzionale restò in piedi la necessità di chiedere tale autorizzazione solo per intercettazioni, perquisizioni e applicazione di misure cautelari personali. È passata molta acqua sotto i ponti da allora, gli italiani sono sempre ben divisi tra ultragarantisti e giustizialisti, eppure il crollo della fiducia del cittadino medio nella magistratura e il forte indebolimento delle componenti politiche più disposte a rispettare senza se e senza ma le inchieste giudiziarie (o addirittura a trarne vantaggio competitivo) ha determinato la messa in discussione anche di alcuni istituti giuridici che tendevano a sottrarre il legislatore e l’amministratore da una piena libertà di agire, potenzialmente confinante con il mero arbitrio. Conseguentemente, è tornato in discussione il reale punto di confine (e di contatto) tra ius singulare giustificato da obiettive e specifiche esigenze da salvaguardare, e privilegio tout court . È un sacrosanto diritto a tutela del parlamentare e della sua importantissima e delicatissima funzione godere di particolari garanzie e restare immune da ogni iniziativa giudiziaria o è più forte il principio di eguaglianza di tutti dinanzi alla legge? E quanto è grande lo spazio di libertà e specialità di chi rappresenta la funzione legislativa ed esecutiva rispetto alle regole ordinarie che valgono per il comune cittadino? Oltre alla problematica sempre “calda” delle inchieste giudiziarie – ciò che va più sul versante dell’astratta e ideale contrapposizione tra stabilità dell’azione politica e doverosità delle iniziative della magistratura –, esiste anche un non irrilevante tema “patrimoniale” dei privilegi (veri o presunti tali) di categoria. Si pensi ad esempio ai vitalizi dei parlamentari e alle “retribuzioni” dei ministri. Sul primo fronte, nel corso dell’attuale legislatura il Consiglio di Garanzia del Senato dimissionario ha deciso di ripristinare il calcolo con il sistema retributivo (più favorevole), in luogo di quello con il sistema contributivo (meno favorevole), dell’importo dei vitalizi dovuti ai senatori eletti prima del 2012, aumentandone conseguentemente, in via retroattiva, il valore. Si pensi al riguardo, e in termini di ipotetico confronto, che per tutti i comuni cittadini che hanno cominciato a lavorare dopo il 1995 la pensione è ormai calcolata soltanto con il sistema contributivo. Sul secondo fronte, invece, caduta “a furor di popolo” la norma che avrebbe parificato tutti gli “stipendi” di ministri e sottosegretari di Stato non parlamentari a quelli dei loro colleghi di governo anche parlamentari (alcune migliaia di euro in più al mese), è stata comunque introdotta a beneficio dei primi, qualora aventi residenza o domicilio diversi da Roma, una sorta di rimborso spese tratto da un fondo speciale di 500 mila euro annui. In particolare, il comma 854 dell’art. 1 della L. n. 207 del 2024 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2025 e bilancio pluriennale per il triennio 2025-2027) ha riconosciuto in modo “secco” il diritto al rimborso delle spese di trasferta da e per il domicilio o la residenza per l'espletamento delle proprie funzioni agli attuali Ministri e sottosegretari non parlamentari, collegando tale diritto alla “dotazione” di 500.000 euro annui del nuovo fondo istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri. In assenza di ulteriori indicazioni nella norma primaria, e sulla base di un mero calcolo aritmetico di natura divisoria, dal primo gennaio del 2025 i potenziali beneficiari della norma (circa quindici persone) potrebbero avere un aumento di “stipendio”, seppure sotto forma rimborsuale, di più di duemila euro al mese. In questo caso, a colpire non è tanto l’individuazione di un principio “speciale” a favore di pochi, ma che di tale principio, fino ad allora non previsto, ne beneficino in termini economici, e immediatamente, gli appartenenti allo stesso Governo dalla cui maggioranza politica proviene la norma. D’altra parte, accanto alle rafforzate garanzie di natura economica e procedurale (queste ultime, nel caso di guai con la giustizia penale), chi esercita la funzione legislativa gode anche della c.d. insindacabilità delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle proprie funzioni (art. 68, comma 1, Cost.). Si tratta di un’immunità preventiva e sostanziale da ogni tipo di sindacato giurisdizionale (“ I membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere… ”), che elimina in radice l’antigiuridicità del fatto. Anche in questo caso, il confine tra diritto comune e ius singulare è molto labile, e non è facile stabilire fin dove la protezione dell’insindacabilità può spingersi, senza deragliare in un inaccettabile privilegio. Il libero esercizio delle funzioni parlamentari deve essere senz’altro protetto dalla paura di ritorsioni ingiustificate e intimidatorie, ma è ancora esercizio delle funzioni parlamentari l’insulto libero e la delegittimazione pretestuosa di un avversario politico o di un giudice o di un giornalista considerato ostile? Il punto di caduta delle esigenze che qui si vengono a contrapporre è stato a più riprese disegnato dalla Corte costituzionale, la quale ha anche recentemente precisato che “ è pur sempre necessario – affinché l’immunità non si trasformi illegittimamente in privilegio personale, con il correlato e ingiustificato sacrificio dei diritti e degli interessi dei terzi – che essa sia funzionalmente delimitata (…) e che, pertanto, le opinioni espresse siano caratterizzate dalla esistenza di un nesso stretto con l’esercizio delle funzioni ”. Occorre, in altri termini, stabilire di volta in volta se in concreto le opinioni espresse da un parlamentare siano riconducibili all’esercizio delle funzioni ex art. 68, primo comma, della Costituzione, e siano come tali insindacabili, o se invece vadano ricondotte all’esercizio della libertà di libera manifestazione del proprio pensiero di cui tutti godono ai sensi dell’art. 21 della Costituzione. Invero, nella normalità dei casi, profilandosi l’assenza di tale nesso funzionale, è il giudice comune a dovere decidere, nel singolo caso, da quale parte della bilancia pende il rapporto fra diritto di libera manifestazione del pensiero politico e diritto all’onore e alla reputazione del soggetto che si ritiene leso dall’opinione espressa. Passando poi dalle prerogative del Legislatore a quelle di chi rappresenta il potere esecutivo e l’amministrazione pubblica tutta, negli ultimi anni si è cercato di rendere meno alto lo scalino tra le forti garanzie concesse ai primi e la “debole” protezione riservata ai secondi. Ma quali speciali garanzie possono attenuare le importanti responsabilità derivanti dal maneggiare denaro pubblico o dal prendere decisioni che mettono in pericolo potenziale le casse pubbliche? Anche qui, le ordinarie regole di responsabilità hanno ceduto da qualche tempo il passo a un diritto speciale che ha parzialmente eliminato anche le condotte gravemente colpose da quelle sulla cui base scatta la responsabilità del funzionario pubblico. Il c.d. scudo erariale è stato introdotto per la prima volta con il d.l. n. 76 del 2020 , in piena pandemia, con effetti temporali inizialmente limitati alla scadenza del 31 luglio 2021, e successivamente prorogato, a più riprese, fino al 30 aprile 2025. L'ultima proroga risale al d.l. n. 202 del 2024 , convertito dalla L. 21 febbraio 2025, n. 15 (art. 1, comma 9). La norma prevede che la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica, per il periodo di sua applicazione, non si estende alle ipotesi di colpa grave , ma solo alle ipotesi di dolo, qualora vengano in rilievo condotte commissive. Si tratta di una disciplina provvisoria - ma è una provvisorietà che ormai dura da quasi cinque anni - che è stata recentemente ritenuta non irragionevole dalla Corte costituzionale, in quanto avrebbe limitato al dolo l'elemento soggettivo della responsabilità amministrativa in un contesto storico del tutto particolare. [2] Invero, pur indebolendo la funzione deterrente delle ipotesi di responsabilità previste a carico dei funzionari pubblici, la norma "incriminata" avrebbe il merito radicarsi in " uno specifico contesto in cui la tutela di fondamentali interessi di rilievo costituzionale richiede che l'attività amministrativa si svolga in modo tempestivo e senza alcun tipo di ostacoli, neppure di quelli che derivano dal timore di incorrere (al di fuori delle ipotesi dolose) nella responsabilità amministrativa ". E non importa se nel frattempo gli effetti della pandemia siano cessati (adesso però c'è la necessità di raggiungere gli obiettivi del PNRR) o se appare quantomeno discutibile e foriero di possibili disparità di trattamento il diverso regime di responsabilità attualmente esistente tra condotte attive (rispetto alle quali lo scudo erariale si applica) e condotte omissive (rispetto alle quali lo scudo erariale non si applica), posto che proprio nel caso dal quale è partita la Corte dei Conti, per rilevare la sospetta incostituzionalità della norma, era evidente la curiosa frammentazione del tipo di responsabilità accertabile pur con riguardo alla medesima, unitaria vicenda sottostante. Tuttavia, a fronte della tendenza alla c.d. burocrazia difensiva , è stato ritenuto prevalente, sia dal legislatore che dalla Corte costituzionale, "l'obiettivo di stimolare l'attività degli agenti pubblici in un contesto specifico e provvisorio", con la creazione di un "complessivo clima di fiducia" che favorisse "la spinta dell'intera macchina amministrativa". Bisogna a questo punto chiedersi, onde evitare che la macchina di cui sopra vada fuori giri , fino a che punto una disciplina salvata dalla dichiarazione di incostituzionalità soltanto per il suo carattere contingente, possa diventare di fatto strutturale, posto che l'ultima proroga si legherebbe all’obiettivo di consentire al Parlamento di completare la riforma organica della Corte dei conti. Senza contare che adesso l’abuso di ufficio – salvo eccezionali ipotesi ritagliate sul suo paradigma originario – non è più reato. [3] Che poi, se neanche lo scudo erariale riesce a salvare dalla condanna per spreco di denaro dei contribuenti un importante amministratore pubblico come il Presidente della Regione Campania Vincenzo De Luca [4] , ci sono pur sempre le fattispecie giuridiche costruite ad hoc a “congelare” le posizioni di potere divenute “cedevoli”. Qui non siamo tanto nello ius speciale o singulare che dir si voglia, ma in un’ipotesi di confine che potremmo definire, invertendo i termini, singolarità giuridica . E’ una tendenza, questa, molto diffusa anche negli apparati pubblici – ivi compresi quelli di più alto livello, come gli organi di autogoverno – dove la necessità di favorire un determinato risultato (buono o cattivo che sia) crea una nuova fattispecie normativa o regolamentare fortemente disallineata rispetto alla normale coerenza del tessuto ordinamentale, anche se non in diretto contrasto con una disposizione specifica. Nel caso di specie, il Presidente De Luca, alla fine del corrente mandato, seguendo la linea tracciata dal disegno costituzionale e legislativo in materia di disciplina delle elezioni regionali, non potrebbe concorrere nuovamente e immediatamente per la carica di Presidente della Regione, perché, nel caso di elezione, si tratterebbe del terzo mandato consecutivo . Tuttavia, l’Assemblea legislativa regionale campana – sostenuta dalla maggioranza eletta con De Luca – ha costruito una fattispecie giuridica apparentemente ineccepibile ma sostanzialmente volta a permettere all’attuale Governatore di restare ancora una volta in sella alla Presidenza della Regione, se eletto per la terza volta. Come emerge infatti dal ricorso per questione di legittimità costituzionale depositato alla Corte il 10 gennaio 2025 dal Presidente del Consiglio dei ministri [5] , la legge della Regione Campania 11 novembre 2024, n. 16 , composta di un unico articolo, ha sì stabilito, in tardiva applicazione e recepimento dell' art. 2, comma 1, lettera f) della legge 2 luglio 2004, n. 165 , che “ non è immediatamente rieleggibile alla carica di Presidente della Giunta regionale chi, allo scadere del secondo mandato, ha già ricoperto ininterrottamente tale carica per due mandati consecutivi ”, ma ha altresì contemporaneamente statuito che “ ai fini dell'applicazione della presente disposizione, il computo dei mandati decorre da quello in corso di espletamento alla data di entrata in vigore della presente legge ”. Si tratta dunque di una norma apparentemente legittima e coerente con il tessuto ordinamentale di riferimento – la legge statale, attuativa dell’ art. 122 della Costituzione , prevede infatti, in via di principio, la non immediata rieleggibilità allo scadere del secondo mandato consecutivo del Presidente della Giunta regionale eletto a suffragio universale e diretto –, tuttavia subordinata nella sua decorrenza temporale ad un’altra norma di natura transitoria che di fatto è da considerarsi “ad personam”, perché consente solo e soltanto a De Luca (e non a coloro che verranno dopo di lui) di fare un terzo mandato (“… il computo dei mandati decorre da quello in corso di espletamento alla data di entrata in vigore della presente legge ”). La Presidenza del Consiglio dei Ministri ha dunque giustamente impugnato dinanzi alla Corte costituzionale la norma ad hoc votata dal Consiglio regionale campano, per possibile violazione degli artt. 122, 3 e 51 della Costituzione , ciò che deporrebbe per il tentativo di conservare un corretto equilibrio nelle attribuzioni tra diversi livelli di governo, fatte salve le malevoli interpretazioni giornalistiche sulla scarsa simpatia e non appartenenza politica tra gli attori in gioco. E adesso l’ultima parola spetta alla Corte costituzionale, troppo spesso ultimamente “costretta” a prendere posizione su questioni che in un ordinamento coerente con se stesso e interpretato con spirito di leale collaborazione da tutte le parti istituzionali e politiche neanche si dovrebbero porre. Tuttavia, sembra che in Italia la tentazione di ritagliare per sé delle condizioni di privilegio che stridono con il comune sentire di chi fa quotidianamente fatica a “tirare avanti” continui a trovare terreno fertile nella concezione amorale di un certo tipo di approccio umano, che trova adesso un pericoloso alleato nel definitivo sdoganamento del principio del “risultato ad ogni costo”. [1] Per approfondimenti sulla notizia, si rinvia, tra gli altri, al seguente link: https://www.ansa.it/sito/notizie/politica/2025/02/03/balboni-non-vedo-ragioni-di-rivedere-limmunita-parlamentare_f144fb4a-d026-45d8-8157-4a8a98df06f2.html [2] Per una lettura della sentenza: https://www.cortecostituzionale.it/actionSchedaPronuncia.do?param_ecli=ECLI:IT:COST:2024:132 [3] Per alcune considerazioni critiche sull'abolizione del reato di abuso di ufficio, si rinvia ad altro contributo apparso sul sito e reperibile al seguente link: https://www.primogrado.com/il-buco-nero-della-legalita [4] Si veda Sentenza n. 600/2024 emessa dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Campania della Corte dei Conti

Il 23 febbraio 2020 il Governo emana un decreto-legge in cui autorizza il Presidente del Consiglio ad adottare misure di contenimento per evitare la diffusione del COVID-19 . Lo stesso giorno, il Presidente del Consiglio chiude nella famigerata zona rossa Vò Euganeo, Codogno e dintorni, mentre il Ministro della Salute, d’intesa con il Presidente della Regione Lombardia, chiude in Lombardia scuole, musei e cinema, ma non i ristoranti. Restano aperti al pubblico anche i bar e tutti gli altri locali, ma soltanto dalle sei del mattino alle sei del pomeriggio. Il 27 febbraio 2020, il segretario del Partito democratico Nicola Zingaretti corre a Milano per fare un aperitivo anti-panico, raccogliendo l’appello del Sindaco Sala “a non fermarsi”. Il 10 marzo successivo tutta l’Italia diventa zona rossa con un DPCM. Il resto è storia, anche se ancora non sono condivise e accettate da tutti le ragioni di quella “storia”, e forse non lo saranno mai. Di certo, un virus ci ha tenuti in ostaggio per un paio di anni, tra restrizioni alla libertà personale, obblighi di vaccinazione, mascherine e divieti vari. Parimenti, alcuni soggetti istituzionali hanno tentato o stanno tentando di fare luce su quello che è realmente accaduto. L’indagine penale avviata dalla Procura della Repubblica di Bergamo per il reato di epidemia colposa è finita con una doppia archiviazione, sia da parte del Tribunale dei Ministri che da parte del Gip, mentre il 18 settembre 2024 si è costituita in Parlamento la Commissione bicamerale d'inchiesta sulla gestione dell'emergenza sanitaria SARS-COV-2 . Questa Commissione ha il compito di accertare le misure adottate per prevenire, contrastare e contenere l'emergenza sanitaria causata dalla diffusione del virus SARS-CoV-2 nel territorio nazionale e di valutarne la prontezza, l'efficacia e la resilienza, anche al fine di fare fronte a una possibile futura nuova pandemia di analoga portata e gravità. Da notare che la Commissione “ procede alle indagini e agli esami con gli stessi poteri e le stesse limitazioni dell'autorità giudiziaria ”, ai sensi dell’ art. 82 della Costituzione , così come richiamato dagli artt. 1 e 4 della legge istitutiva (L. n. 22 del 2024) . Vedremo che cosa ne uscirà. Nel frattempo, però, un primo colpo è stato battuto dal Governo su alcune delle conseguenze giuridiche (multe per inadempimento degli obblighi vaccinali) ancora attuali della pandemia. L’art. 21, comma 5, del d.l. n. 202 del 2024 (“Disposizioni urgenti in materia di termini normativi”, anche noto come “decreto milleproroghe”), decreto in corso di conversione, ha infatti così disposto: “ I procedimenti sanzionatori di cui all'articolo 4-sexies del decreto-legge 1° aprile 2021, n. 44, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio, n. 76, non ancora conclusi sono definitivamente interrotti, mentre le sanzioni pecuniarie già irrogate sono annullate. Ai fini del conseguente discarico delle sanzioni pecuniarie già irrogate, senza oneri amministrativi a carico dell'ente creditore, l'Agenzia delle entrate-Riscossione trasmette in via telematica al Ministero della salute l'elenco dei provvedimenti sanzionatori annullati. I giudizi pendenti, aventi ad oggetto tali provvedimenti, sono estinti di diritto a spese compensate. Restano acquisite al bilancio dello Stato le somme già versate, per sanzioni pecuniarie, alla data di entrata in vigore del presente decreto ”. Tradotto: la sanzione amministrativa pecuniaria di cento euro che era stata prevista nel 2021 per l’inosservanza dell'obbligo vaccinale è stata cancellata dal nostro ordinamento, salvo che la relativa somma non sia stata già versata all’erario. Conseguentemente, solo chi ha già pagato resta effettivamente e definitivamente colpito dalla “multa”. Nel commentare questa decisione, Ferruccio de Bortoli – che non può di certo essere annoverato tra gli “estremisti” del nostro giornalismo – si è così espresso: “ Con la scandalosa idea di cancellare le multe a carico di chi non ottemperò l’obbligo di vaccinazione siamo entrati definitivamente nell’era in cui la sanzione, quando c’è, è ormai solamente la trappola degli allocchi. Tra ripetuti condoni, rottamazioni generose, stralci di varia natura, è ormai appurato che chi non rispetta un obbligo di legge, specialmente in materia fiscale, ha sempre una via d’uscita ”. [1] Amen per i legalitari. Sotto altro fronte, uno dei più fervidi sostenitori delle misure di contenimento anti-covid, il Pres. della Regione Campania Vincenzo De Luca, è stato condannato dalla Corte dei Conti a risarcire il danno erariale causato alla stessa Regione da lui presieduta con riferimento all’istituzione del green pass “ante litteram”. La vicenda risale al 2021. Il buon De Luca si era mosso prima del legislatore nazionale e aveva creato la c.d. smart card regionale , al fine di consentire l’attestazione, da parte dei cittadini campani, della loro avvenuta vaccinazione. In seguito, una volta introdotte in tutta Italia, con il d.l. n. 52 del 21 aprile 2021 , le c.d. certificazioni verdi covid-19 (poi divenute green pass base e green pass rafforzato), lo stesso Presidente della Giunta regionale della Campania, con ordinanza del 6 maggio 2021, si “era affrettato” ad attribuire alla sua smart card caratteristiche sostanzialmente “corrispondenti” al green pass, al fine di giustificare la successiva adozione di particolari linee guida e direttive per disciplinarne l’uso e la circolazione. Tuttavia, pare che la Sezione Giurisdizionale Campania della Corte dei Conti che si è pronunciata sul caso abbia ritenuto che, a partire da una certa data in poi, la produzione di separate certificazioni regionali, in quanto inutile duplicato del green pass nazionale, avrebbe causato un danno erariale rilevante alla Regione Campania, con conseguente condanna del governatore a risarcire tale danno, per una somma quantificata in circa 600 mila euro. [2] D’altra parte, a fronte di un green pass ormai a pieno regime, il 6 agosto 2021 il Presidente De Luca aveva emesso un’ulteriore ordinanza per dare mandato alle Aziende sanitarie campane di “ accelerare la consegna ai cittadini vaccinati con seconda dose della smart card di Regione Campania, per l’accesso alla attestazione di effettuata e valida vaccinazione, in formato digitale, e la relativa esibizione, anche in sostituzione della certificazione verde COVID-19 del Ministero della Salute, laddove non ancora rilasciata per problematiche tecniche ”. Con la conseguenza che non è bastato al Presidente De Luca, per esimersi da responsabilità, nemmeno il cosiddetto “scudo erariale”, come introdotto dal governo Conte con l’ art. 21, comma 2 del d.l. n. 76 del 2020 , secondo cui “ la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente è da lui dolosamente voluta “, dal momento che la sua insistenza e pervicacia nel dare seguito alla fornitura di smart card – anche quando queste ormai andavano a giacere inutilizzate nelle singole strutture sanitarie – avrebbe connotato la sua condotta come intenzionale. Amen per i cultori dell’efficienza a tutti i costi. [3] Ultimo ma certamente non meno importante fronte è quello della regolazione giuridica delle conseguenze economiche della pandemia. Dopo il c.d. decreto rilancio ( d.l. n. 34 del 2020 ), che tanti problemi ha provocato introducendo i bonus edilizi all’italiana [4] , e l’avvio del Piano nazionale di ripresa e resilienza – che pure alcune tensioni ordinamentali ha creato nel rapporto tra tutela dei diritti e obiettivi da raggiungere [5] -, ecco che spunta una proposta di legge interpretativa in materia urbanistico-edilizia . In realtà questa proposta nulla avrebbe a che fare con gli “strascichi” della pandemia, se non fosse che nasce dalla necessità di salvare quella città, Milano, che più di ogni altra era stata colpita duramente dalla diffusione del virus e che più di ogni altra, come da tradizione, aveva reagito prontamente e fattivamente alla crisi economica derivata dalle restrizioni adottate per il contenimento della propagazione del contagio. E infatti il disegno di legge è noto ufficiosamente con il nome di “ salva Milano ” [6] . Ma per quale motivo deve essere salvata Milano? Le ragioni sono due, una è più tecnica ed è contenuta espressamente nella proposta di legge, l’altra è più politica e attiene al capitolo di alcune inchieste giudiziarie nate intorno a paventati abusi edilizi. Dal punto di vista normativo, la questione posta al centro della nuova norma da adottare – al momento il disegno di legge è fermo al Senato dopo l’approvazione della Camera – è l’interpretazione del primo comma dell’ articolo 41-quinquies della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e del decreto del Ministro per i lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 . Tali disposizioni, secondo il disegno di legge in corso di esame, dovrebbero essere interpretate “ nel senso che l'approvazione preventiva di un piano particolareggiato o di lottizzazione convenzionata non è obbligatoria nei casi di edificazione di nuovi immobili su singoli lotti situati in ambiti edificati e urbanizzati, di sostituzione, previa demolizione, di edifici esistenti in ambiti edificati e urbanizzati e di interventi su edifici esistenti in ambiti edificati e urbanizzati, che determinino la creazione di altezze e volumi eccedenti i limiti massimi previsti ” (ovvero volumi superiori a tre metri cubi per metro quadrato di area edificabile, e altezze superiori a metri 25). E ciò, sempre che non vi sia “ un interesse pubblico concreto e attuale al rispetto dei predetti limiti di altezza, accertato dall'amministrazione competente con provvedimento motivato ”, oppure una previsione espressa di previa adozione di piano attuativo negli strumenti urbanistici. Dal punto di vista politico, l’urgenza del provvedere nasce dalla necessità di favorire un’applicazione retroattiva e riduttiva delle citate norme – ipotizzando che sia davvero in atto quel contrasto giurisprudenziale posto alla base dell’intervento del legislatore –, in modo da depotenziare le indagini della Procura della Repubblica di Milano (e i relativi esiti dibattimentali) sui presunti abusi commessi in città con l’assenso del Comune ad opere edilizie imponenti (edifici oltre i 25 metri di altezza) e del tutto difformi dalle costruzioni preesistenti – grattacieli al posto di fabbricati di uno o due piani, per intenderci -, avviate senza approvazione di piano attuativo e senza il rilascio del prescritto permesso di soggiorno. [7] Amen per l'equilibrio del " carico urbanistico " nelle nostre città? Vedremo. Nel frattempo, resta l’amara sensazione di essere passati sotto le forche caudine della pandemia senza avere eliminato nessuno dei nostri proverbiali (ed endemici) difetti, e avendone forse aggiunti di nuovi. [1] Questo è il link da cui è possibile accedere all'articolo integrale di De Bortoli, dal titolo " Le parole di Ruffini e il premio fiscale ai "fessi" che pagano tutto ": https://www.corriere.it/frammenti-ferruccio-de-bortoli/24_dicembre_13/le-parole-di-ruffini-e-il-premio-fiscale-ai-fessi-che-pagano-tutto-b218e939-26c9-4a13-8964-69e8b8564xlk.shtml [2] E' quanto si è appreso da vari organi di stampa, pur in assenza, allo stato, della disponibilità di un testo ufficiale della sentenza cui si fa riferimento. Vedi sul punto, ad es.: https://www.ansa.it/campania/notizie/2024/12/20/card-anti-covid-la-corte-dei-conti-condanna-de-luca_2550f6c8-5280-4edf-88ae-8cf9c5401064.html [3] Non a caso, il Presidente De Luca ha parlato di "reato di efficienza" [4] Si può trovare un approfondimento sul tema dei bonus in questo sito al seguente link: https://www.primogrado.com/panzerotti-e-boosterine [5] Si veda, a mero titolo di esempio, il contributo apparso al seguente link: https://www.ildirittoamministrativo.it/Pnrr-risvolti-sul-processo-amministrativo-aspetti-problematici/ted903 [6] Si riporta di seguito un link su cui è reperibile il disegno di legge in questione: https://www.carteinregola.it/wp-content/uploads/2024/12/dl-interpretazione-autentica-ateria-urbanistica-testo-a-fronte-versioni-commissione-ambiente-leg.19.pdl_.camera.1987_A.19PDL0116030.pdf [7] Per un approfondimento sulle contestazioni penali afferenti ai paventati abusi edilizi commessi recentemente nella città di Milano con la "complicità" dell'amministrazione comunale si rinvia al seguente contributo apparso su questo sito: https://www.primogrado.com/abuso-edilizio-e-interpretazione-della-normativa-vigente-ad-opera-del-comune

La diplomazia onoraria si configura quale istituto peculiare nell’ambito delle relazioni internazionali, assumendo un ruolo di supporto complementare alla diplomazia di carriera e contribuendo significativamente alla rappresentanza, all’assistenza consolare e alla promozione degli interessi strategici di uno Stato all’estero. Essa si colloca in una dimensione ibrida, a metà strada tra la rappresentanza ufficiale e la funzione di collegamento con le realtà locali, risultando di cruciale importanza soprattutto in contesti geopolitici caratterizzati da una presenza consolare frammentata o limitata. La regolamentazione della diplomazia onoraria si inscrive nell’alveo del diritto internazionale convenzionale e consuetudinario, trovando il proprio fondamento nella Convenzione di Vienna sulle relazioni consolari del 1963 , che disciplina con precisione l’assetto normativo e giuridico delle funzioni consolari, attribuendo ai consoli onorari prerogative e immunità significativamente ridotte rispetto ai diplomatici di carriera. Nella sua storicità, continua a rappresentare un ambito molto peculiare e di grande rilievo nel panorama delle relazioni internazionali , posizionandosi tra la diplomazia ufficiale e le esigenze pragmatiche dei rapporti bilaterali fra Stati. Sebbene la disciplina giuridica e normativa di tale istituto risieda principalmente nella Convenzione di Vienna sopra citata, numerosi aspetti sollevano questioni di particolare importanza in termini di legittimità, praticabilità e necessità di aggiornamento normativo. L’istituto della diplomazia onoraria si radica in una lunga tradizione storica che risale a tempi in cui la diplomazia ufficiale era limitata nella sua capacità di proiettarsi oltre i confini nazionali. I consoli onorari, originariamente figura di rappresentanza limitata a funzioni di natura commerciale o amministrativa, si sono evoluti nel tempo in attori con un ruolo che va oltre la mera assistenza ai propri connazionali. La funzione di rappresentanza, che inizialmente era circoscritta a contesti commerciali, ha progressivamente abbracciato anche la diplomazia culturale, il rafforzamento delle relazioni economiche e, negli ultimi decenni, il soft power come strumento di proiezione della politica estera. Storicamente, la diplomazia onoraria è nata come risposta alle esigenze pratiche degli Stati di mantenere una presenza minima ma efficace nei territori esteri, laddove le risorse per inviare diplomatici di carriera o aprire consolati permanenti erano limitate. In un contesto geopolitico di costante mutamento, la figura del console onorario ha quindi cominciato a ricoprire funzioni più ampie, espandendosi verso la tutela degli interessi nazionali e la promozione di iniziative culturali e commerciali. Il fondamento normativo della diplomazia onoraria, come detto, si trova principalmente nella Convenzione di Vienna del 1963 sulle relazioni consolari, che stabilisce i diritti e i doveri dei consoli e definisce le prerogative dei consoli onorari, e fissa i principi generali che guidano le loro attività, stabilendo una netta distinzione tra costoro e i consoli di carriera. In particolare, l' articolo 71 della Convenzione di Vienna stabilisce che i consoli onorari godono di una limitata immunità rispetto alle funzioni svolte, esclusivamente nelle operazioni ufficiali legate alla funzione consolare, ma non per le attività personali. Ciò implica che i consoli onorari, sebbene godano di una certa protezione diplomatica in caso di conflitti legali derivanti dalle loro funzioni, non sono soggetti agli stessi privilegi e immunità di un diplomatico di carriera. Nonostante le limitazioni, essi sono tutelati nell’esercizio delle loro funzioni ufficiali e non possono essere arrestati o sottoposti a procedimenti giuridici senza il consenso del Governo che li ha designati, se non in circostanze eccezionali. Tuttavia, il trattamento giuridico dei consoli onorari presenta delle differenze significative da Stato a Stato. La mancanza di un quadro normativo globale vincolante ha dato luogo a una molteplicità di prassi applicative che variano in funzione della legislazione nazionale, creando così disparità e incertezze giuridiche. Mentre alcuni Stati conferiscono ai consoli onorari un ampio ventaglio di prerogative, altri sono più restrittivi e limitano l’estensione delle loro funzioni. Pertanto, il diritto internazionale convenzionale e consuetudinario, pur avendo definito il quadro generale delle relazioni consolari, non ha mai fornito una codifica completa della diplomazia onoraria, lasciando ampio margine di discrezionalità agli Stati nel suo esercizio. Tra le prerogative giuridiche dei consoli onorari rientrano la protezione dei propri connazionali e l’assistenza consolare, ma vi sono in linea generale limitazioni evidenti, come detto, sia nell’immunità giuridica che nell’esenzione da imposte o da altre obbligazioni fiscali, che generalmente non si applicano ai consoli onorari. Inoltre, la possibilità per i consoli onorari di esercitare funzioni ufficiali, come l'emissione di visti o la stipula di trattati, è strettamente limitata dalle leggi dello Stato ospitante e dalla prassi internazionale. Un altro aspetto cruciale riguarda la nomina e l’accreditamento dei consoli onorari . Sebbene gli Stati godano di una piena libertà nella scelta dei propri rappresentanti onorari, tale nomina è soggetta a controllo e approvazione da parte dello Stato ospitante, che può rifiutare la designazione di un console onorario se lo ritiene inadeguato o incompatibile con gli interessi locali. E' pacifico il diritto sovrano degli Stati di stabilire le proprie politiche in materia di rappresentanza diplomatica, a condizione che queste non violino i principi fondamentali del diritto internazionale, come il principio di non ingerenza e la protezione dei diritti dei cittadini. Il concetto di soft power ha trovato una straordinaria applicazione nel contesto della diplomazia onoraria. A differenza dell' hard power , che si basa su strumenti coercitivi come il potere militare o economico, il soft power fa leva su risorse non coercitive, come la cultura, i valori, l’immagine internazionale e la diplomazia pubblica. In questo scenario, i consoli onorari svolgono un ruolo cruciale come ambasciatori della cultura e della politica del loro paese. Essi facilitano la costruzione di reti internazionali di influenze che si traducono in vantaggi economici, culturali e politici per il paese che rappresentano. I consoli onorari, infatti, agiscono come moltiplicatori di relazioni, creando un ambiente favorevole per le esportazioni, per l’attrazione di investimenti stranieri e per la promozione delle relazioni culturali. Il loro ruolo si estende a settori che spaziano dall'arte e dalla scienza, fino alle politiche commerciali ed economiche. In questo contesto, l’attività consolare onoraria diventa un importante strumento per l’esercizio del soft power , in quanto il console onorario non è solo un intermediario, ma spesso un leader di opinione che aiuta a consolidare la proiezione dell’immagine di un paese. Il soft power si esplica in una molteplicità di forme, tra cui: -diplomazia culturale, che si realizza attraverso scambi culturali, mostre, eventi artistici e accademici; -diplomazia economica, che mira alla promozione di investimenti, scambi commerciali e partenariati strategici tra Paesi; -diplomazia scientifica e tecnologica, che promuove la cooperazione internazionale in ambiti di ricerca e sviluppo; -diplomazia pubblica, che coinvolge il rafforzamento della comunicazione tra Paesi e tra cittadini dei vari Stati. In tale contesto, i consoli onorari, pur operando in una posizione non ufficiale, si trovano ad essere attori chiave nel facilitare le relazioni internazionali. Grazie alla loro conoscenza delle realtà locali e alla loro capacità di costruire ponti tra le istituzioni del loro Paese d'origine e quelle del Paese ospitante, i consoli onorari sono tra i principali promotori di politiche di soft diplomacy . Il concetto di soft diplomacy diventa cruciale per i consoli onorari, che, pur non godendo dello status ufficiale di diplomatici di carriera, svolgono una funzione che si inserisce perfettamente in questo ambito. La diplomazia onoraria, infatti, è frequentemente orientata alla promozione pacifica degli interessi nazionali, all'intensificazione delle relazioni bilaterali, e al rafforzamento della proiezione culturale di uno Stato all’estero. I consoli onorari, pur operando in un contesto informale, sono i rappresentanti ideali per la diffusione dei valori e degli interessi del loro Stato, in quanto inseriti nel tessuto sociale ed economico del Paese ospitante. La loro posizione, che li pone tra il mondo istituzionale e quello economico e culturale, consente loro di svolgere un ruolo fondamentale nel migliorare l’immagine e la reputazione del Paese che rappresentano, facendo leva su una serie di strumenti tipici della soft diplomacy , quali, le iniziative culturali, la facilitazione dei legami economici e commerciali, la promozione delle relazioni scientifiche e accademiche. Poiché la soft diplomacy si fonda su una serie di strumenti e approcci che richiedono una gestione sensibile e articolata delle relazioni internazionali, è di cruciale importanza che i consoli onorari siano adeguatamente formati sulle regole basilari che governano questa particolare forma di diplomazia. Alcuni degli aspetti essenziali che i consoli onorari devono padroneggiare includono l'etica della diplomazia culturale, la capacità di comunicazione strategica, la costruzione e il mantenimento di reti solide di alleanze locali e la p romozione di politiche di cooperazione Internazionale Ma ci può essere soft power senza adeguata conoscenza dell’attività di lobbyng ? In effetti, grazie alla loro conoscenza profonda delle dinamiche politiche ed economiche del paese ospitante, i consoli onorari possono svolgere un ruolo decisivo nella promozione degli interessi economici, commerciali e politici del loro paese. Essi, infatti, agiscono da mediatori tra il settore pubblico e privato, facilitando accordi, negoziati e la creazione di politiche favorevoli agli scambi internazionali. Tuttavia, però, l’attività di lobbying non è regolamentata in maniera uniforme a livello internazionale, il che può generare conflitti di interesse e preoccupazioni circa la trasparenza dell’attività dei consoli onorari. In alcuni casi, i consoli onorari possono essere visti come agenti privilegiati di specifici interessi economici, soprattutto quando provengono da settori strategici o da aziende di rilevanza internazionale. La regolamentazione di queste attività, con l'introduzione di norme etiche e di trasparenza , potrebbe contribuire a evitare il rischio di conflitti di interesse, garantendo che le azioni dei consoli onorari siano sempre orientate al bene pubblico. La frammentazione normativa e l’assenza di un corpus giuridico uniforme che regoli la diplomazia onoraria sollevano interrogativi circa la necessità di un approccio più strutturato e coordinato a livello internazionale. Seppur la Convenzione di Vienna del 1963 rimanga il riferimento principale per la regolamentazione delle funzioni consolari, compresa quella onoraria, la realtà delle pratiche internazionali ha evidenziato l’esigenza di un aggiornamento delle norme, in particolare per quanto riguarda le nuove dinamiche del soft power e della diplomazia pubblica. In quest’ottica, la creazione di linee guida internazionali , sotto l'egida di organizzazioni multilaterali come le Nazioni Unite o l’Unione Europea o altri Organismi internazionali, potrebbe rappresentare un passo importante per garantire una maggiore coerenza e uniformità nell’applicazione delle norme riguardanti la diplomazia onoraria. L’introduzione di standard comuni potrebbe contribuire a rafforzare la trasparenza, la responsabilità e l’affidabilità dei consoli onorari, evitando situazioni di opacità che possano minare la loro legittimità. In sintesi, la diplomazia onoraria non può più essere considerata una funzione accessoria, ma deve essere riconosciuta come un elemento fondamentale e complementare alla diplomazia di carriera. La sua importanza cresce in un contesto globale in cui la proiezione di soft power e la promozione di relazioni economiche e culturali sono sempre più determinanti per il successo delle politiche estere degli Stati. L’adozione di un quadro normativo più strutturato a livello internazionale, unitamente a una maggiore regolamentazione delle attività di lobbying e dei public affairs , rappresenta la chiave per rafforzare l’efficacia della diplomazia onoraria e per garantire il rispetto delle norme di buona condotta internazionale. Solo con una normazione adeguata e con una chiara definizione delle sue funzioni, la diplomazia onoraria potrà continuare a contribuire in modo significativo alla costruzione di relazioni internazionali stabili e produttive. Nell'attuale scenario geopolitico globale, caratterizzato da una crescente interconnessione tra Stati, organizzazioni internazionali, enti privati e attori non statali, la capacità di gestire efficacemente le attività di public affairs e di relazioni internazionali istituzionali assume un'importanza strategica fondamentale per il successo delle politiche estere di un paese. Le sfide moderne richiedono non solo competenze diplomatiche tradizionali, ma anche una solida preparazione nella gestione delle relazioni con i diversi attori locali e globali, nell'ambito di un sistema sempre più complesso e multidimensionale. In questo contesto, emerge la necessità di figure professionali altamente qualificate, capaci di interpretare al meglio le dinamiche globali e le specifiche necessità interne degli Stati, integrando i principi di diplomazia tradizionale con le sfide legate al contesto socio-politico ed economico contemporaneo. Le attività di advocacy e lobbying , in particolare, sono centrali nell’interazione con gli altri Stati e con le organizzazioni internazionali, e sono essenziali per la gestione di crisi diplomatiche, l’apertura di nuovi mercati o la promozione di iniziative culturali, politiche e commerciali. In questo contesto, è fondamentale disporre di esperti capaci non solo di rappresentare un Paese nelle sedi internazionali, ma anche di interpretare e mediare tra le esigenze politiche interne e le dinamiche globali. Le figure chiamate a svolgere questa funzione devono essere in grado di analizzare la complessità del contesto, costruire reti di alleanze strategiche e, al contempo, promuovere una visione coerente delle politiche pubbliche estere. La gestione dei public affairs e delle relazioni internazionali istituzionali richiede competenze specialistiche che vanno oltre la semplice conoscenza della politica internazionale. Le figure coinvolte devono possedere una vasta gamma di abilità, tra cui la negotiation skills , la capacità di analisi geopolitica, e un approccio multidisciplinare che le consenta di interagire con una varietà di interlocutori, tra cui governi, imprese, ONG, enti sovranazionali e la società civile. In particolare, risultano fondamentali la conoscenza approfondita delle dinamiche internazionali e il costante aggiornamento sulle evoluzioni delle relazioni internazionali, sullo scenario geopolitico globale e sulle politiche estere dei Paesi con cui sono chiamati a interagire. D'altra parte, la mediazione diplomatica richiede l'abilità di comprendere le esigenze di tutte le parti coinvolte e di trovare soluzioni che tutelino gli interessi dello Stato, ma anche quelli degli altri attori coinvolti nel processo negoziale. Il fatto poi che le attività di public affairs si svolgano in contesti multiculturali implica la conoscenza delle differenze culturali e la capacità di operare in ambienti diversi, con costruzione di reti di alleanze politiche, economiche e culturali che consente di ampliare l’influenza di un Paese e di promuovere le proprie politiche all'interno di contesti internazionali complessi. La capacità di interpretare il ruolo di mediatore in contesti internazionali è cruciale per il successo della diplomazia moderna. In situazioni di interazione tra Stati, organizzazioni internazionali e altri attori non statali, il professionista di public affairs deve possedere la capacità di conciliare posizioni diverse, trovare punti di incontro e ottenere risultati tangibili attraverso negoziati efficaci. Questo processo richiede una profonda comprensione delle priorità strategiche, politiche ed economiche degli altri attori, così come la capacità di adattare le proprie posizioni in modo flessibile, pur mantenendo la coerenza con gli interessi nazionali. Vista la crescente complessità e l’importanza delle attività di public affairs e delle relazioni internazionali istituzionali, la formazione delle figure professionali che operano in questo campo è cruciale, di modo che università e istituzioni accademiche, così come enti di formazione specializzati, sono chiamati a sviluppare curricula che rispondano alle esigenze di un mondo globale sempre più interconnesso e dinamico, in cui alla preparazione in discipline giuridiche, politiche ed economiche si accompagni anche una solida base culturale.

(Scritto tratto dalla Relazione tenuta dal cons. Fenicia nel convegno dell’11-13 novembre 2024, tenutosi a Palazzo Spada e organizzato dalla Scuola Superiore della Magistratura e dall’Ufficio Studi della Giustizia amministrativa sul tema: “Il diritto dell’ambiente nella prospettiva della tutela amministrativa e penale”) Premessa Nel Codice dell’ambiente ( d. lgs. 3 aprile 2006 n. 152 ), nel Titolo V della Parte quarta, troviamo la disciplina del procedimento volto alla bonifica e al ripristino del sito inquinato che è in particolare delineato agli artt. 239-253. Nella parte sesta del Codice troviamo invece la disciplina della tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente e in particolare la disciplina dell’azione risarcitoria proponibile dal Ministro dell’ambiente dinanzi al G.O. di cui all’art. 311, dove è previsto che il risarcimento del danno ambientale debba avvenire in forma specifica, e solo “se necessario”, e dunque in via residuale, per equivalente pecuniario. Sempre nella parte sesta vi è un’altra serie di norme (artt. 304 e ss. e artt. 312 e ss.) che disciplinano un altro procedimento funzionale alla tutela ambientale e all'adozione di misure di prevenzione e di riparazione e ripristino in caso di danno ambientale, incardinato sul potere di ordinanza-ingiunzione cui il Ministro dell'ambiente può fare ricorso per ingiungere le misure di prevenzione e il ripristino ambientale o, in mancanza, il pagamento di una somma pari ai costi del ripristino, con conseguente assorbimento anche del giudizio risarcitorio che, per suo effetto, diviene improponibile ed improcedibile (art. 315 d.lgs. n. 152/2006). Si tratta in quest’ultimo caso di misure di riparazione in forma specifica del danno ambientale (artt. 305 ss. d.lgs. n. 152/2006), eventualmente precedute da misure di prevenzione e di messa in sicurezza d'urgenza che, in caso di mancata, impossibile o oltremodo difficoltosa individuazione del soggetto responsabile, devono essere attuate d'ufficio dalla pubblica amministrazione competente. L’ordinanza-ingiunzione ministeriale è impugnabile dinanzi al TAR in sede di giurisdizione esclusiva (art. 316). Bonifiche, risarcimento del danno e ordinanze ministeriali compongono una disciplina complessa alla cui applicazione sono chiamate tre giurisdizioni: civile, penale e amministrativa. Ciò comporta l’adozione di approcci diversi alla normativa con divergenze applicative dovute anche all’applicazione di standard probatori diversi relativamente all’accertamento della responsabilità e quindi dell’elemento soggettivo e del nesso di causalità: si pensi alla regola del più probabile che non nel civile e nell’amministrativo, laddove nel penale vige la regola dell’oltre ogni ragionevole dubbio, con le conseguenti criticità che possono sorgere laddove la sanzione penale scatta per l’inadempimento ad un ordine amministrativo invece impartito sulla base di semplici presunzioni. In questa sede ci si soffermerà sull’ analisi del rapporto fra le due parti del Codice : titolo quinto della parte quarta e parte sesta , parti che affondano le loro radici in testi legislativi preesistenti al Codice: il danno ambientale nella legge n. 349 del 1986 e le bonifiche nel d.lgs. n. 22 del 1997; infatti, quando il legislatore italiano è stato chiamato a recepire la direttiva 2004/35/CE sul risarcimento del danno all’ambiente, egli anziché far confluire le due discipline, quella generale sul danno ambientale e quella speciale sulle bonifiche, in un’unica parte, le ha invece mantenute separate creando un affastellamento di norme e una notevole farraginosità nella lettura e nell’applicazione del Codice. Norma di raccordo fra le due parti del Codice è l’ art. 298 bis (Principi generali) posto alla fine della parte quinta, che prevede che i principi della parte sesta si applicano alle bonifiche. Si delinea quindi un rapporto di genere a specie tra le norme generali sulla tutela risarcitorio-ripristinatoria della parte sesta e le norme speciali e settoriali sulla bonifica. Ma sarebbe stato più logico disciplinare tutta la materia del ripristino ambientale nella parte sesta, perché così invece la disciplina presenta delle sovrapposizioni e delle incongruenze; ad esempio, le definizioni si ripetono nella parte sesta, i termini di prescrizione (30 anni dall’evento di cui all’art. 303) e decadenza (due anni dalla notizia del fatto, art. 313) sono presenti nella parte sesta ma non nella parte IV dove l’obbligo di bonifica di fatto è imprescrittibile; ancora, la disciplina dell’elemento soggettivo è contenuta nell’art. 311, mentre nella parte IV si parla solo di soggetto responsabile, tranne che alla fine della parte quinta, all’art. 298 bis citato, dove si distingue fra responsabilità soggettiva e responsabilità oggettiva. Ulteriori problemi applicativi crea la disciplina sui rifiuti (art. 192 – Divieto di abbandono) perché l’art. 239, aprendo il titolo V sulla bonifica, esclude l’applicazione della disciplina ivi prevista all’ipotesi di abbandono di rifiuti. Dunque, le regole sull’imputazione della responsabilità per la rimozione dei rifiuti non si sa dove andarle a cercare (nel 192 è responsabile chi viola il divieto di deposito di rifiuti, ma se l’autore della condotta ha agito in buona fede non essendo consapevole del fatto che il materiale che ha depositato è qualificabile come rifiuto perché non è stato regolare il passaggio da rifiuto a materiale utilizzabile ad es. per l’edilizia, risponde o meno?); solo se inserisco l’ordine di rimozione di rifiuti nella categoria generale del ripristino ambientale posso applicare la dicotomia resp. soggettiva/responsabilità oggettiva per attività pericolose, di cui all’art. 298 bis. Inoltre, nel caso dell’obbligo di rimozione dei rifiuti il proprietario incolpevole non risponde nei limiti del valore del fondo come nelle bonifiche. Anzi, in caso di abbandono di rifiuti in area privata, se i responsabili dell’abbandono sono ignoti e non vi è il concorso del proprietario, il Comune non è tenuto ad adottare nessun intervento sostitutivo: i rifiuti rimangono lì finché non si accerti il superamento dei valori di attenzione e allora si dovrà procedere alla caratterizzazione dell’area e all’eventuale bonifica. Ciò detto, scopo del presente scritto è quello di delineare gli spazi applicativi di ciascuna forma di tutela al fine di verificare l’esistenza di possibili interferenze fra le stesse. Breve analisi della disciplina sulle bonifiche La bonifica, quale misura di ripristino delle matrici ambientali contaminate, si pone in termini di specialità e di priorità rispetto al risarcimento di cui all’art. 311, che dalla prima deve necessariamente essere preceduto, assumendo così il risarcimento un carattere soltanto residuale. Essa ha natura riparatoria e ripristinatoria in relazione ad un evento ancora attuale di inquinamento, ma non ha finalità sanzionatoria. La dimostrazione del nesso di causalità tra la contaminazione e la condotta si fonda sul criterio del “più probabile che non”, e le disposizioni legislative dettate dal d.lgs. 152/2006 in tema di bonifiche si applicano anche a fatti avvenuti prima dell’entrata in vigore dello stesso (art. 242, comma 11). “ La bonifica del sito inquinato può essere ordinata anche a carico di una società non responsabile dell’inquinamento, ma che sia ad essa subentrata per effetto di fusione per incorporazione nel regime previgente alla riforma del diritto societario. Anche per condotte antecedenti a quando la bonifica è stata introdotta nell’ordinamento giuridico, i cui effetti dannosi permangono al momento dell’adozione del provvedimento. ” (Cons. Stato, Ad. Plen., 22 ottobre 2019 n. 10). Altro elemento fondamentale è l’inconfigurabilità dei doveri di bonifica in capo al proprietario non colpevole della contaminazione a differenza dei doveri di assunzione di misure di prevenzione gravanti anche in capo a quest’ultimo (v. Cassazione civile, sez. un. 1° febbraio 2023, n. 3077). Chi però acquista un bene conoscendone la situazione di dissesto ambientale non può essere qualificato come proprietario incolpevole, secondo Cons. Stato n. 4298/2024. Lo scopo della bonifica è l’eliminazione dei rischi inaccettabili per l’uomo. Le misure sono: misure di prevenzione, di messa in sicurezza d’emergenza, di messa in sicurezza operativa e di bonifica vera e propria. L’obbligo di bonifica è in capo al responsabile dell’inquinamento che le autorità amministrative hanno l’onere di individuare e ricercare mentre il proprietario dell’area non responsabile dell’inquinamento o altri soggetti interessati hanno solo la facoltà di effettuare interventi di bonifica (art. 245). Nel caso di mancata individuazione del responsabile o di assenza di interventi volontari, le opere di bonifica sono realizzate dalle amministrazioni competenti (art. 250) che, a fronte delle spese sostenute, si vedono riconosciuto un privilegio speciale immobiliare sul fondo (art. 253). La spesa delle bonifiche non ricade quindi sulla collettività perché l’amministrazione si rivale sul proprietario incolpevole nei limiti del valore del fondo una volta bonificato. E ciò secondo un vincolo sulla proprietà oggi coerente con l’emersione costituzionale dell’ambiente come valore tutelato e limite di svolgimento e indirizzo dell’iniziativa economica privata (artt. 9 e 41 Cost.). L’ art. 242 del Codice delinea le coordinate procedimentali e operative del sistema: in caso di “evento che sia potenzialmente in grado di contaminare il sito”, il responsabile deve adottare — nel termine di ventiquattro ore — “le necessarie misure di prevenzione” e deve darne puntuale comunicazione all’amministrazione. Si richiede un’ analisi preliminare tesa ad accertare il ricorrere del superamento dei valori, uniformi su base nazionale, indicati per ciascuna delle possibili sostanze inquinanti dagli allegati al Codice e definiti concentrazione soglia di contaminazione (c.s.c.). Le concentrazioni soglia di contaminazione (c.s.c.) sono distinte per i suoli in due colonne dell’allegato V alla Parte Quarta del codice: nella colonna A sono indicati i valori per le aree destinate ad uso residenziale e verde pubblico; nella colonna B sono previsti i valori per le aree a destinazione commerciale/produttiva. In caso di mancato superamento, la procedura si conclude dopo l’attuazione d’interventi di riqualificazione ambientale paesaggistica. Viceversa, in caso di superamento di una o più c.s.c., il privato deve informare il Comune, la Provincia e la Regione e indicare quali misure di prevenzione e di messa in sicurezza di emergenza siano state adottate. Si parla in tal caso di sito potenzialmente contaminato e la Regione, nei successivi trenta giorni, indice una conferenza dei servizi preordinata all’autorizzazione del piano di caratterizzazione del sito. Segue l’ analisi del rischio sito-specifica (fase di contestualizzazione dei valori tabellari), volta alla determinazione delle concentrazioni soglia di rischio (c.s.r.) riferite al sito in questione: sulla base delle indagini, concentrate sulla natura e l’entità del rischio connesso alla presenza di inquinanti, vengono individuati ulteriori limiti (sito-specifici) che costituiscono allo stesso tempo il presupposto e l’obiettivo degli interventi di bonifica (in quanto livelli di contaminazione residui accettabili). La successiva attività di analisi di rischio potrà determinare, in caso di esito negativo, l’esaurimento della procedura (con eventuale prescrizione, anche in questo caso, di un monitoraggio). Per contro, in caso di effettivo superamento di una o più c.s.r., il soggetto responsabile sarà tenuto a presentare, nei sei mesi dall’approvazione del documento di analisi del rischio, il progetto operativo degli interventi di bonifica o di messa in sicurezza (operativa o permanente). La messa in sicurezza operativa trova applicazione in caso di siti con impianti ancora in esercizio, ha la finalità precipua di consentire la prosecuzione nel lungo termine delle attività industriali e si sostanzia in interventi transitori di contenimento della contaminazione nelle more di iniziative più radicali, attuabili solo a fine esercizio. La messa in sicurezza permanente trova invece applicazione in casi di impossibilità di fatto o di eccessiva onerosità dell’intervento di bonifica e deve garantire l’isolamento definitivo delle fonti inquinanti dalle matrici circostanti. Dunque, in tale sequenza assumono una centralità i limiti tabellari c.s.c. (che misurano in milligrammi per chilo la contaminazione del suolo e in micron per litro la contaminazione delle acque sotterranee): il rilevamento di valori superiori alle c.s.c. (uguali su tutto il territorio nazionale) costituisce solo un fattore di ‘allarme’ e postula unicamente l’obbligatorietà di una analisi (“analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica”) non limitata al mero riscontro di valori tabellari ma articolata in valutazioni di rischiosità concreta sito-specifica, sulla scorta di giudizi riferiti cioè al particolare contesto, insediativo e ambientale. Segue una successiva fase di contestualizzazione dell’inquinamento volta ad accertare la rischiosità concreta dell’inquinamento per la salute umana. Elemento soggettivo - chi è il responsabile dell’inquinamento? Come detto, la normativa in materia di bonifiche è strettamente collegata con quella in tema di danno ambientale che il d. lgs. 152/2006 tratta separatamente nella Parte VI. Gli articoli 242 e 244 del D.lgs. n. 152 del 2006 individuano nel “responsabile” della contaminazione il soggetto nei cui confronti è possibile disporre l’obbligo di bonifica, senza indicare quale sia il titolo di imputazione, di carattere soggettivo o oggettivo della responsabilità a cui si riferiscono le norme. Sul punto va infatti osservato che le operazioni materiali necessarie per la bonifica di un sito inquinato coincidono con gli interventi necessari al risarcimento in forma specifica del danno ambientale (anche se non li esauriscono nell’ipotesi in cui all’esito della bonifica permanga un danno. Infatti l’avvio delle attività di bonifica era prevista espressamente dall’art. 303, comma 1, lett. i, del D.lgs. n. 152 del 2016, come causa di esonero dalla responsabilità risarcitoria. Tale norma è stata abrogata per adeguarsi alla procedura di infrazione 2007/4679, con cui la Commissione europea ha contestato, tra l’altro, che l’art. 4 della direttiva non considera la bonifica come fattispecie in grado di dispensare in via generale dagli obblighi di riparazione). È pertanto evidente che i presupposti soggettivi che giustificano l’obbligo di bonifica debbano coincidere con i presupposti soggettivi che giustificano l’obbligo di risarcimento in forma specifica, tenuto conto della tendenziale sovrapponibilità degli interventi di ripristino ambientale necessari ad ottenere il raggiungimento degli obiettivi della bonifica e del risarcimento in forma specifica. La Direttiva 2004/35/CE “sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale”: - all’art. 3, paragrafo 1, lett. a), prevede, per il danno ambientale causato dalle attività pericolose elencate nell’allegato III - tra cui rientrano le operazioni di gestione di rifiuti e le attività di gestione dei siti di discarica - una forma di responsabilità oggettiva; - all’art. 3, paragrafo 1, lett. b), prevede, per il danno ambientale causato da attività diverse da quelle pericolose dell’allegato III, che l’autore risponda solamente in caso di comportamento doloso o colposo. L’art. 8 della direttiva prevede inoltre che la responsabilità oggettiva per il danno ambientale causato dalle attività pericolose, non abbia carattere assoluto. L’art. 8 al paragrafo 3 prevede infatti che l’interessato, con un’inversione dell’onere della prova, possa provare l’esistenza di circostanze idonee ad escludere il nesso causale (il fatto del terzo) o che assumano valenza scriminante (l’ordine dell’autorità), e al paragrafo 4 consente agli Stati membri di prevedere delle forme di esonero dalla responsabilità se l’interessato, anche in questo caso con un’inversione dell’onere della prova, sia in grado di dimostrare che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo e il danno ambientale è stato causato in base ad un’autorizzazione legittima dell’autorità, o a seguito dell’impiego di un prodotto che al momento in cui è stato utilizzato non era considerato probabile causa di pregiudizi per l’ambiente. Il legislatore nazionale nel recepire la direttiva comunitaria inizialmente aveva previsto un criterio di imputazione di tipo soggettivo anche per le attività pericolose ai sensi dell’allegato III della direttiva. Infatti il testo originario dell’art. 311 del D.lgs. n. 152 del 2006, prevedeva che “ chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche, arrechi danno all'ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato all’effettivo ripristino a sue spese della precedente situazione ”. La Commissione europea ha avviato la procedura di infrazione 2007/4679 osservando che “alcune norme della Direttiva 2004/35/CE, in materia di danno ambientale, non sono state correttamente recepite dal Decreto Legislativo n. 152/06, che ha attuato la Direttiva in oggetto”. Il legislatore nazionale, per porre rimedio alla procedura di infrazione, ha quindi adeguato l’ordinamento nazionale a quello eurounitario con l’art. 25 della legge n. 97 del 2013, rubricato “Modifiche alla parte sesta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente. Procedura di infrazione 2007/4679”, distinguendo il titolo di responsabilità di tipo oggettivo e soggettivo a seconda che il danno ambientale sia causato o meno da un’attività pericolosa. È stato quindi introdotto l’ art. 298 bis della parte sesta del D.lgs. n. 152 del 2006 , il quale prevede che la responsabilità in materia di tutela risarcitoria contro i danni all'ambiente, che normalmente deve avvenire in forma specifica, trovi applicazione: “a) al danno ambientale causato da una delle attività professionali elencate nell'allegato 5 alla stessa parte sesta e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno derivante dalle suddette attività; b) al danno ambientale causato da un’attività diversa da quelle elencate nell'allegato 5 alla stessa parte sesta e a qualsiasi minaccia imminente di tale danno derivante dalle suddette attività, in caso di comportamento doloso o colposo”. Inoltre è stato modificato l ’art. 311, comma 2, del D.lgs. n. 152 del 2006 , prevedendo che “ quando si verifica un danno ambientale cagionato dagli operatori le cui attività sono elencate nell'allegato 5 alla presente parte sesta, gli stessi sono obbligati all'adozione delle misure di riparazione di cui all'allegato 3 alla medesima parte sesta secondo i criteri ivi previsti, da effettuare entro il termine congruo di cui all'articolo 314, comma 2, del presente decreto. Ai medesimi obblighi è tenuto chiunque altro cagioni un danno ambientale con dolo o colpa ”. In questo modo è stato recepito nell’ordinamento il principio di derivazione eurounitaria della responsabilità oggettiva per le attività pericolose, che costituiscono un numerus clausus , di cui all’allegato 5 del D.lgs. n. 152 del 2006, che corrisponde all’allegato III della direttiva 2004/35/CE. Va anche sottolineato che il legislatore nazionale nel dare attuazione alle disposizioni dell’art. 8 della direttiva, non ha configurato come assoluta tale responsabilità oggettiva per le attività pericolose, ma ha ammesso delle forme di esonero. Infatti l’ art. 308, comma 4 , ha previsto che non sono a carico dell’operatore i costi di ripristino, qualora lo stesso, con un’ inversione dell’onere della prova , possa “provare che il danno ambientale o la minaccia imminente di tale danno: a) è stato causato da un terzo e si è verificato nonostante l'esistenza di misure di sicurezza astrattamente idonee; b) è conseguenza dell'osservanza di un ordine o istruzione obbligatori impartiti da una autorità pubblica, diversi da quelli impartiti a seguito di un'emissione o di un incidente imputabili all'operatore; in tal caso il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio adotta le misure necessarie per consentire all'operatore il recupero dei costi sostenuti”. Al comma 5 del medesimo art. 308, il legislatore ha altresì previsto che non sono a carico dell’operatore i costi di ripristino, qualora lo stesso sia in grado di dimostrare, anche in questo caso con un’inversione dell’onere della prova, due distinti presupposti, ovvero “che non gli è attribuibile un comportamento doloso o colposo e che l'intervento preventivo a tutela dell'ambiente è stato causato da: a) un'emissione o un evento espressamente consentiti da un'autorizzazione conferita ai sensi delle vigenti disposizioni legislative e regolamentari recanti attuazione delle misure legislative adottate dalla Comunità europea di cui all'allegato 5 della parte sesta del presente decreto, applicabili alla data dell'emissione o dell'evento e in piena conformità alle condizioni ivi previste; b) un'emissione o un'attività o qualsiasi altro modo di utilizzazione di un prodotto nel corso di un'attività che l'operatore dimostri non essere stati considerati probabile causa di danno ambientale secondo lo stato delle conoscenze scientifiche e tecniche al momento del rilascio dell'emissione o dell'esecuzione dell'attività”. Pertanto, laddove gli articoli 242 e 244 del D.lgs. n. 152 del 2006 individuano il soggetto obbligato alla bonifica dei siti contaminati nel “responsabile” dell’inquinamento, gli stessi devono essere integrati con i criteri di imputazione di derivazione comunitaria recepiti dalla parte sesta del D.lgs. n. 152 del 2006, i quali implicano la necessaria distinzione tra attività pericolose ed attività non pericolose. Stesso ragionamento andrebbe fatto in relazione all’art. 192 sull’ordine di rimozione di rifiuti. Si può affermare quindi che: - in caso di attività pericolose è sufficiente che l’Amministrazione accerti in termini oggettivi la responsabilità di un operatore nella contaminazione di un sito, provando l’evento della contaminazione e, secondo il principio del “più probabile che non”, l’esistenza di un nesso causale tra la condotta attiva o omissiva dell’operatore e l’inquinamento riscontrato, senza essere tenuta a dimostrare l’elemento soggettivo del dolo o della colpa; - l’operatore, alla luce dell’inversione dell’onere della prova prevista dalla norma, può dimostrare, fornendone la prova rigorosa, che sussistono le circostanze ed i presupposti che elidono il nesso causale o le esimenti contemplate dall’art. 308, commi 4 e 5, del D.lgs. n. 152 del 2006; - solo nel caso di attività non pericolose , e quindi non comprese tra quelle contemplate dall’allegato 5 alla parte sesta del D.lgs. n. 152 del 2006, l’Amministrazione, nell’individuare il responsabile dell’inquinamento destinatario dell’ordine di bonifica, deve provare non solo in termini oggettivi l’evento della contaminazione e, secondo il principio del “più probabile che non”, l’esistenza di un nesso causale tra la condotta attiva o omissiva dell’operatore e l’inquinamento riscontrato, ma anche l’elemento soggettivo del dolo o della colpa (v. T.A.R. Veneto, IV sez., n. 458 del 2024). In particolare, le attività professionali intese dal legislatore come ex se pericolose per loro stessa natura sono ricondotte alle ipotesi di impianti soggetti ad autorizzazione integrata ambientale; alle operazioni di gestione dei rifiuti, compresi la raccolta, il trasporto, il recupero e lo smaltimento di rifiuti e di rifiuti pericolosi, nonché la supervisione di tali operazioni e i controlli successivi sui siti di smaltimento soggetti ad autorizzazione o registrazione; di qualsiasi spedizione transfrontaliera di rifiuti all'interno dell'Unione europea; della gestione dei rifiuti di estrazione; della gestione dei siti di stoccaggio geologico di biossido di carbonio; degli scarichi nelle acque interne superficiali e nelle acque sotterranee soggetti ad autorizzazione preventiva o registrazione; di fabbricazione, uso, stoccaggio, trattamento, interramento, rilascio nell'ambiente e trasporto sul sito di sostanze pericolose; di trasporto per strada, ferrovia, navigazione interna, mare o aria di merci pericolose o di merci inquinanti; di traporto o di rilascio di organismi geneticamente modificati (Allegato V alla Parte VI d.lgs. n. 152/2006, cit.). È evidente che tenendo conto del carattere impugnatorio dei giudizi promossi avverso i provvedimenti che ordinano la bonifica, la prova delle circostanze che elidono il nesso causale e delle esimenti, deve essere data dall’interessato in sede procedimentale. Non trattandosi di un giudizio sul rapporto, come quello che si svolge innanzi al giudice ordinario sulla domanda di risarcimento, il giudice amministrativo può solamente verificare se la mancata considerazione di tali circostanze da parte dell’Amministrazione possa essere sintomatica di un vizio di difetto di presupposto o di difetto di istruttoria e di motivazione, ferma restando la possibilità di un’eventuale riedizione dell’attività amministrativa alla luce degli elementi inizialmente non considerati. Solidarietà e concorso nel danno ambientale Anche in tal caso la disciplina contenuta nella parte VI può valere anche per gli obblighi di bonifica: « nel caso di concorso nello stesso evento di danno, ciascuno risponde nei limiti della propria responsabilità personale » con previsione della trasmissibilità del debito, secondo le leggi vigenti, agli eredi, nei limiti del loro effettivo arricchimento ( art. 311, comma 3, d.lgs. n. 152/2006 ); L'unicità dell'evento dannoso importa la necessità di comprendere se il medesimo risulti causalmente imputabile a più soggetti secondo un principio di responsabilità individuale e parziaria oppure se operi il più generale principio della responsabilità solidale di cui all'art. 2055 c.c., ai fini del quale assume rilievo la posizione del soggetto che subisce il danno, nel cui favore è stabilita la solidarietà, che nel caso di specie è individuato nello Stato, per il tramite del Ministro dell'ambiente, quale ente esponenziale di un interesse collettivo a carattere nazionale ed unitario. Deve ritenersi che il principio della solidarietà sia applicabile nel caso in cui l'inquinamento possa essere ritenuto un unico fatto dannoso, mentre diversa è l'ipotesi in cui sia avvenuta una contaminazione a seguito di distinti eventi dannosi o pericolosi, che siano giuridicamente scindibili poiché riconducibili a differenti decorsi causali. La disciplina posta dal danno ambientale pare doversi perciò leggere in un rapporto di genus a species rispetto alla disciplina generale in tema di solidarietà dei coobbligati, attesa la rilevanza della responsabilità parziaria posta in punto di danno ambientale (art. 311, comma 3 d.lgs. n. 152/2006), che pone l'obbligo di riparazione solo in misura corrispondente al contributo di ciascuno al verificarsi dell'inquinamento. La speciale disciplina ora in esame mira ad evitare la responsabilità anche per fatti altrui, sicché opera nei casi di plurime condotte indipendenti e non anche in quelli di azioni od omissioni concorrenti in senso stretto alla concretizzazione di un'unitaria condotta di danneggiamento dell'ambiente, che restino tutte tra loro avvinte quali indispensabili antefatti causali di questa. Ne consegue che, in tale ultima ipotesi, non soffre limitazione la regola di cui all'art. 2055 c.c. in tema di responsabilità di ciascun coautore della condotta per l'intero evento causato. Azione risarcitoria ex art. 311 del Codice proponibile dinanzi al G.O. - ambito applicativo differente rispetto a quello delle bonifiche L’art. 300, al comma 1, definisce il danno ambientale come qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell'utilità assicurata da quest'ultima provocato, in confronto alle condizioni originarie, alle specie e agli habitat naturali protetti, alla flora e alla fauna selvatiche e alle acque interne e costiere. Volendo leggere la norma alla luce del nuovo art. 9 della Costituzione diremmo che la tutela riguarda la biodiversità e gli ecosistemi anche nell’interesse delle future generazioni. L’art. 311 prefigura ora quale soluzione ordinaria il risarcimento in forma specifica mentre il risarcimento per equivalente costituisce la soluzione residuale. Invero, solo per il caso in cui siano in tutto o in parte omesse, o, comunque, attuate in modo non completo o difforme dai termini prescritti le misure di riparazione, il Ministero dell'ambiente dovrà provvedere alla determinazione dei costi necessari per darvi completa e corretta attuazione e agire nei confronti del soggetto obbligato per ottenere il pagamento delle somme corrispondenti. Il danno ambientale è perciò una speciale categoria di danno, la cui disciplina, seppur fondata sugli istituti della responsabilità extracontrattuale da fatto illecito secondo il principio del neminem laedere (art. 2043 c.c:), prevede come modalità privilegiata dall’ordinamento il risarcimento in forma specifica (art. 2058 c.c.), inteso come ripristino del bene danneggiato, seppur con declinazioni differenti. Si distingue tra ripristino in senso stretto (o riparazione primaria), che si riferisce alle condizioni e ai materiali originari e ripristino funzionale (o riparazione complementare); in tale caso i beni non tornano alle condizioni originarie e la riproduzione riguarda beni con caratteristiche diverse o in siti alternativi che siano in grado di assicurare la stessa funzionalità di quello danneggiato (es. la funzione idrogeologica di un bosco compromessa a seguito di disboscamento abusivo può essere ripristinata, senza riprodurre il bosco, attraverso manufatti alternativi come briglie o muri di sponda). In ogni caso il ripristino deve consistere nella riqualificazione del sito e del suo ecosistema, mediante qualsiasi azione o combinazione di azioni, comprese le misure di attenuazione o provvisorie, dirette a riparare, risanare o, qualora sia ritenuto ammissibile dall'autorità competente, sostituire risorse naturali o servizi naturali danneggiati. Tuttavia lo strumento stesso dell’azione giurisdizionale ha perso il proprio originario ruolo di vettore privilegiato dell’iniziativa ministeriale per fare spazio ad un modello di intervento provvedimentale che assume le forme dell’ ordinanza emanabile a conclusione di un’istruttoria amministrativa tipizzata, sul cui sfondo sono sempre operative le garanzie assicurate agli interessati dalla l. 7 agosto 1990 n. 241. Ordinanza impugnabile – anche da quei soggetti che non hanno più legittimazione ad agire per il risarcimento del danno ambientale, cioè soggetti portatori di un interesse alla tutela ambientale indicati dall'art. 309 fra cui gli enti territoriali e le associazioni ambientaliste - dinanzi al TAR del luogo in cui si è prodotto il danno ambientale in sede di giurisdizione esclusiva. Il Ministro dunque può optare certamente per l'azione giudiziaria in sede civile o esercitare l'azione in sede penale mediante costituzione di parte civile (art. 311), e potrà, in alternativa alla via giudiziaria, utilizzare esclusivamente strumenti di diritto pubblico, adottando un apposito procedimento che si svolge in via amministrativa sino all'emanazione dell'ordinanza di ripristino ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica (art. 313, comma 1°). In quest'ultimo caso ci troveremo di fronte ad un provvedimento amministrativo esecutivo che ingiunge il ripristino ed è impugnabile solo davanti al giudice amministrativo in via di giurisdizione esclusiva (art. 133, comma 1°, c.p.a.). L’ art. 315 stabilisce che l’adozione dell’ordinanza preclude al Ministro di procedere in giudizio per il risarcimento del danno, fatta salva la residua possibilità di intervento in qualità di persona offesa dal reato nel processo penale. La dottrina concorda nel ritenere la disciplina del decreto totalmente "sbilanciata" a favore del procedimento amministrativo e dello strumento di diritto pubblico rispetto all’azione giudiziaria in sede civile. Inoltre lo spazio residuo per il risarcimento è eroso dalle bonifiche di cui alla parte IV che possono essere considerate alla stregua di un particolare metodo di ripristino idoneo a eliminare (o almeno ridurre significativamente) il danno differenziale residuo da risarcire ancora in forma specifica o per equivalente. Criterio di riparto tra interventi previsti dalla disciplina sulle bonifiche da una parte e azione di risarcimento del danno e altre tutele previste dalla parte VI Tale criterio può essere correlato alla tipologia delle matrici ambientali coinvolte: sulle matrici suolo, sottosuolo e acque sotterranee trova spazio la bonifica, mentre in relazione alle acque, agli habitat e in relazione alla biodiversità trova applicazione il diverso modello risarcitorio. Ma è anche valida la dicotomia spazi antropizzati, dunque già compromessi dal punto di vista naturalistico vs. areali in condizione di naturalità, con applicazione del paradigma della bonifica circoscritto ai primi e applicabilità delle misure di prevenzione e risarcimento-ripristino ai secondi, anche ove l’inquinamento abbia ad oggetto il suolo o le acque sotterranee in contesto non antropizzato o antropizzabile. La bonifica è infatti da considerare la tecnica di intervento previlegiata dall’ordinamento per i contesti antropizzati, rispetto ai quali non sia preponderante il recupero delle condizioni di naturalità originarie. La disciplina delle bonifiche è stata disegnata avendo presente il tema degli impatti al suolo delle attività industriali e di gestione dei rifiuti e imperniata sulla nozione di ‘sito’, mentre la disciplina del danno ambientale non sconta restrizioni spaziali predeterminate, e anzi assume quale orizzonte spaziale le unità ecosistemiche. Altra differenza è nella finalità: le bonifiche hanno come obiettivo (limitato) la riconduzione dei valori degli inquinanti entro limiti (concentrazione soglia di rischio: c.s.r.) differenziati riferibili alle destinazioni urbanistiche del sito, mentre il danno ambientale si configura in ogni caso di significativo e misurabile deterioramento delle matrici ambientali (art. 300 codice) e il ripristino ambientale mira mediante la cd. riparazione primaria al pieno recupero qualitativo-funzionale delle matrici. Dunque da una parte si cerca la mera riconduzione dei fattori alteranti entro soglie ritenute prive di attitudine ad esporre a rischi concreti l’uomo in considerazione della conformazione insediativa (più che naturalistica) del sito, dall’altra la piena restitutio in integrum . Il modello di stampo risarcitorio si prefigge la finalità di restituire l’ambiente alla condizione di purezza originaria, e di conseguenza si concentra sulle funzioni ecosistemiche e sulla biodiversità; il modello imperniato sulla bonifica ha ordinariamente ad oggetto siti che nel tempo hanno subito processi di più o meno spinta antropizzazione (siti produttivi, discariche, luoghi urbani, porti, etc.) e sono urbanisticamente destinati ad ulteriori usi antropici (produttivi, residenziali, etc.), con la conseguenza che gli obiettivi di risanamento possono limitarsi alla riconduzione dei fattori perturbativi al di sotto della soglia di concreta rischiosità per l’uomo negli spazi entro cui le comunità sono insediate (chiarissimo sul punto, Emanuele Boscolo, “ Bonifiche e risarcimento del danno ambientale: Rapporti incerti entro la cornice della funzione di ripristino ”; Rivista giuridica dell’Edilizia, n. 1-2021). Altre differenze e altri punti di contatto Il grado di tipizzazione delle operazioni, delle sequenze procedimentali e dei poteri amministrativi, per una esigenza di garanzia delle parti private coinvolte, è massimo nelle bonifiche, mentre le norme sul ripristino e sul risarcimento si presentano a fattispecie aperta. Le competenze in materia di bonifiche sono distribuite tra i diversi livelli amministrativi mentre i procedimenti in tema di rispristino e risarcimento sono saldamente accentrati a livello ministeriale. Infine, l’intervenuta abrogazione, a far data dal 2013, della lett. i) dell’art. 303 del d. lgs. 152 del 2006 – che escludeva l’applicazione della disciplina in tema di danno ambientale alle situazioni di inquinamento per le quali erano state iniziate le azioni di bonifica disciplinate dal Titolo V della Parte IV, così come a quelle per le quali le bonifiche erano terminate -, può voler significare la definitiva presa d’atto, da parte del legislatore, che danno ambientale e contaminazione del sito sono due nozioni distinte e che, soprattutto, la prima contiene la seconda senza esaurirsi in essa. L’effetto dell’abrogazione della lett. i) dell’art. 303 d. lgs.152/2006 è infatti che le procedure per la riparazione del danno ambientale potranno essere attivate anche rispetto a siti che, nonostante siano bonificati, presentino ancora delle criticità connesse a deterioramenti nell’ambiente che rendano necessarie attività di ripristino ambientale (v. Cons. Stato, IV sez., n. 1397/2023). Ma nonostante queste differenze le due discipline si prestano ad una lettura unitaria e possono per alcuni aspetti (es. accertamento della responsabilità – elemento soggettivo – nesso di causalità fra danno e attività di singoli operatori, regola della responsabilità parziaria) essere integrate reciprocamente fra loro, essendo tese al ripristino ambientale ed essendo entrambe inquadrabili nell’alveo della responsabilità extracontrattuale. D’altro canto la bonifica ha una funzione di reintegrazione del bene giuridico propria delle responsabilità civile e riecheggia il rimedio della reintegrazione in forma specifica ex art. 2058 c.c.. Ad esempio, al fine di accertare la catena causale fra danni e attività di singoli operatori si può fare comunque ricorso ad alcuni elementi presuntivi, conferendo significatività alla vicinanza dell’attività dell’operatore all’area incisa ovvero alla corrispondenza fra le sostanze inquinanti rinvenute e quelle del processo produttivo anche con ricorso a presunzioni secondo il criterio del più probabile che non. Tuttavia, occorre fare anche attenzione ad alcune differenze: in base all’art. 303, e a differenza della disciplina sulle bonifiche, la parte sesta del Codice non si applica alle contaminazioni storiche , cioè a quelle intervenute prima dell’entrata in vigore del Codice (mentre invece per la giurisprudenza amministrativa, v. Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n.10 del 2019, è pacifica la possibilità di configurare obblighi di bonifica a carico dei responsabili di contaminazioni storiche ove gli effetti dannosi dell'inquinamento permangano al momento dell'adozione del provvedimento); né al danno in relazione al quale siano trascorsi più di trent’anni dalla sua verificazione. Inoltre la parte sesta (v. art. 303, lett. h) non si applica al danno causato da inquinamento di carattere diffuso per il quale non sia possibile risalire a singole responsabilità (invece per le bonifiche l’art. 250 prevede comunque un onere di attivazione d’ufficio da parte del Comune). Rapporto con le azioni civili ex art. 313 comma 7 (azioni a tutela della proprietà o della salute). Non ci dovrebbe essere invece pericolo d’interferenze fra l’azione ex art. 311 e le azioni intentate dai privati che si dicono lesi nella proprietà o nella salute a causa della situazione d’inquinamento, trattandosi di azioni poste a tutela d’interessi diversi. Rileva in questo caso infatti la distinzione tra il danno all'ambiente in sé considerato (cfr. gli artt. 300, 311, cod. ambiente) e il danno ai singoli beni di proprietà pubblica o privata. Nel primo caso si parla di "compromissione in sé del bene ambientale" che prescinde dal mero pregiudizio patrimoniale derivato ai singoli beni che ne fanno parte, perché il bene ambientale deve essere considerato per il valore di uso da parte della collettività, con la conseguenza che il risarcimento per la sua lesione non può che riguardare un ente esponenziale della collettività. Nel d.lgs. n. 152/2006, a differenza della precedente legislazione, vi è un accentramento della legittimazione a favore dello Stato, che diviene il solo legittimato a proporre l'azione risarcitoria. In tal senso l'art. 311, comma 1°, stabilisce che il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio agisce, anche esercitando l'azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale, oppure procede ai sensi delle disposizioni della parte VI° del presente decreto. Per quanto concerne il danno ai singoli beni o comunque a posizioni individuali, tale danno trova la sua tutela nelle regole ordinarie della responsabilità civile . Questa distinzione tra il danno collettivo (agli interessi collettivi) e il danno al privato portatore di diritti soggettivi costituzionalmente protetti (diritto alla salute o all'ambiente salubre) o ai beni in sua proprietà, è stato esplicitato, in conformità al contenuto della dir. 2004/35, all' art. 313, comma 7° , che prevede la possibilità per i soggetti singolarmente danneggiati nella loro salute o nel godimento dei loro beni da un fatto produttivo di danno ambientale di agire per il risarcimento del danno (cfr. art. 2043 cod. civ.) davanti al giudice ordinario nei confronti del responsabile a tutela dei diritti e degli interessi lesi. La dottrina ha precisato che con tale disposizione si è riconosciuto ai soggetti (persone fisiche, persone giuridiche, associazioni ambientaliste, enti territoriali) che lamentano un danno diverso ed ulteriore rispetto al danno ambientale, il diritto di promuovere dinanzi al giudice ordinario tutte le azioni dirette ad ottenere il risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale derivante da illecito ambientale secondo gli artt. 2043 e 2059 cod. civ.. E sempre nel caso del danno da inquinamento ambientale, ciascun cittadino minacciato e anche gli enti territoriali diversi dallo Stato potranno avvalersi della tutela di urgenza ex artt. 700 cod. proc. civ. e 844 cod. civ. per conseguire provvedimenti di tipo inibitorio. Qualora l’attività nociva sia svolta in conformità a provvedimenti autorizzativi della P.A., ciò non incide sul riparto di giurisdizione (atteso che ai predetti provvedimenti non può riconoscersi l'effetto di affievolire diritti fondamentali dei terzi) ma esclusivamente sui poteri del giudice ordinario , il quale, nell'ipotesi in cui l'attività lesiva derivi da un comportamento materiale non conforme ai provvedimenti amministrativi che ne rendono possibile l'esercizio, provvederà a sanzionare, inibendola o riportandola a conformità, l'attività rivelatasi nociva perché non conforme alla regolazione amministrativa, mentre, nell'ipotesi in cui risulti tale conformità, dovrà disapplicare la predetta regolazione ed imporre la cessazione o l'adeguamento dell'attività in modo da eliminarne le conseguenze dannose. Non è neppure detto che le immissioni che rispettino formalmente i limiti massimi di tollerabilità stabiliti dalle leggi e dai regolamenti nell’interesse della collettività non siano comunque illecite, in quanto intollerabili rispetto alla proprietà del vicino più esposto rispetto agli altri alle immissioni; mentre è senz’altro illecito il superamento dei detti limiti.